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《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》的理解与适用
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2021年01月14日 星期四 往期回顾
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《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》的理解与适用
刘 峥 何 帆 马 骁
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    近日,最高人民法院印发了《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》(以下简称《指导意见》),进一步完善了专业法官会议的组织形式、人员组成、讨论范围、召开程序、议事规则、衔接机制、配套保障等工作机制。为便于各级人民法院正确理解贯彻《指导意见》,现就其制定背景、适用原则和重点问题说明如下。

    一、《指导意见》的制定背景

    2015年印发的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称2015年《责任制意见》),明确人民法院可以建立专业法官会议,为审判组织正确理解和适用法律提供咨询意见。司法责任制改革全面推开后,各级人民法院均配套建立了专业法官会议机制。2018年12月,最高人民法院在总结各地经验基础上,印发《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见(试行)》(以下简称2018年《试行意见》),为健全完善专业法官会议机制提供初步政策指引。经过两年多的试行,各级人民法院积累创建了许多有益经验,并在司法实践中发挥了积极作用,但也存在制度定位不准、程序运行不畅、参加人员无序、意见质量不高、讨论规则不完善、绩效考核不配套、意见效力不确定、成果转化不及时等问题。

    2019年以来,为推动法律正确统一适用,最高人民法院先后就完善审判委员会制度、建立法律适用分歧解决机制、加强类案检索运用、完善统一法律适用标准工作机制印发指导意见,不断健全完善专业法官会议与司法责任制其他配套制度的衔接机制。2020年7月印发的《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》,进一步将“科学构建类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”作为新型审判权力运行体系的基础制度框架。

    为进一步激发专业法官会议的制度效能,健全新型审判权力运行机制,推动司法责任制全面落实落地,最高人民法院经深入调研,并广泛征求意见,制定印发《指导意见》。《指导意见》以问题为导向,结合司法责任制综合配套改革的部署要求,优化调整了2015年《责任制意见》和2018年《试行意见》部分规定,创建增设了必要的配套规则。《指导意见》印发后,2018年《试行意见》同时废止。此前发布的文件与《指导意见》不一致的,适用本《指导意见》。

    二、《指导意见》的适用原则

    作为司法改革政策性文件,《指导意见》包含一些原则性、授权性规定,各级人民法院可以结合审级职能定位、受理案件规模、内部职责分工、法官队伍状况、监督管理需要等,制定专业法官会议工作实施细则。制定实施细则时,应当遵循以下原则:

    一是区分审级,分层适用。《指导意见》虽然面向全国法院,但四级法院审级职能定位、案件数量结构存在差异,对专业法官会议的功能需求也各有侧重。《指导意见》对部分问题作出确定性规定,有的则作出相对弹性规定,例如第四条明确,专业法官会议讨论案件的法律适用问题或与事实认定高度关联的证据规则适用问题,必要时也可以讨论其他事项。中级、基层人民法院由于侧重化解矛盾纠纷、定分止争,可以更多讨论具体个案中的法律适用或证据规则适用问题,推动绝大多数案件在两审之内公正、高效解决。高级以上人民法院由于侧重统一裁判尺度、监督指导下级法院,应当以研究讨论具有审判指导价值或裁判规则意义的法律适用问题为主,并将会议成果作为研究制定司法指导性文件的重要参考。所涉议题既可源自本院审理的具体个案,也可以是业务条线或下级法院存在较大分歧的类型化案件。

    二是因地制宜,灵活设置。除审级职能外,各地法院在人员案件规模、内设机构设置、法官队伍状况等方面也存在差异,适用原则性、授权性规定时,应当结合自身实际,选择最有利于发挥专业法官会议功能的适用方式,不宜“一刀切”。例如,《指导意见》第二条提出,各级人民法院可以在审判专业领域、审判庭、审判团队内部组织召开专业法官会议,必要时也可以跨审判专业领域、审判庭、审判团队召开。司法实践中,一些“小体量”法院法官基数较少,有的甚至未设庭室,可以视情组织召开全院法官参与的专业法官会议。此外,内设机构改革后,一些“大体量”法院已出现“百人大庭”,这种情况下再以审判庭为单位召开专业法官会议,既可能启动程序繁复,影响工作效率,又因为参会人数众多,导致难以形成相对明确的结论意见。这样可以根据实际情况,选择走“专精路线”,按审判专业领域或组织相关审判团队召开,提高议事效率,避免议而不决。

    三是问题导向,稳妥务实。由于专业法官会议机制兼具辅助办案决策、统一法律适用、加强审判监督管理等功能,对于“开不开”“何时开”“开几次”等问题的把握,应当以解决问题、务求实效为导向,主要看是否有利于解决合议庭内部、审判组织之间或院庭长在履行审判监督管理职权过程中产生的意见分歧、是否有利于推动法律正确统一适用、是否有利于最大限度上推动案件结果公平公正、令人信服,是否有利于案件得到公正高效审理,并不是说专业法官会议开得越多越好、越早越好。例如,对于专业法官会议何时召开,《指导意见》第九条未列出明确时限,只要求预留合理、充足的准备时间,提前将讨论所需的报告等会议材料送交全体参加人员,以进一步提高参会人员讨论的质量。至于如何理解“合理、充足”,需要具体情况具体分析,综合考虑法官工作负担、议题复杂程度、参会人员范围等因素,既不仓促上会,也不过分提前。

    三、正确适用《指导意见》需要把握的几个重要问题

    (一)关于制度定位

    把握专业法官会议的制度定位,必须将其置于中国特色社会主义审判权力运行体系下统筹考虑。《指导意见》第一条开宗明义,明确了“专业法官会议是人民法院向审判组织和院庭长(含审判委员会专职委员,下同)履行法定职责提供咨询意见的内部工作机制”。换言之,专业法官会议既非法定审判组织,亦非法定诉讼程序,只是嵌入审判权力运行体系的内部机制或咨询平台。具体而言,包含三重制度属性:

    一是辅助决策。专业法官会议讨论形成的意见,仅供审判组织作裁判或院庭长行使审判监督管理职权时参考,不能越位成为决定案件结果的依据。司法实践中,独任庭、合议庭若有充足理由,可以不受专业法官会议讨论意见约束,按照司法责任制要求独立作出判断。另一方面,即使专业法官会议讨论意见与独任庭、合议庭一致,院庭长也可以根据审判监督管辖权限,按程序将案件提请审判委员会讨论。在这里,还是要明确严格落实独任法官或合议庭办案责任制,充分发挥法官在办案工作中的主导性作用,院庭长切实履行审判监督管理职责。

    二是咨询参考。专业法官会议提供的只是咨询意见,而非决定性意见。按照“权责一致”原则,审判责任仍应归由承办案件的审判组织承担。院庭长履行审判监督管理职权不力的,也应承担相应责任。因此,审判组织不能以“案件经专业法官会议讨论”为由推卸办案责任,院庭长也不能因专业法官会议提供了咨询意见而放弃应有的监督把关之责。当然,对于因案外因素或谋取利益,在专业法官会议上故意发表错误意见的行为,一样应当承担纪法责任,但并非违法审判责任。

    三是全程留痕。新型审判权力运行体系的重要特点,是落实组织化、公开化的行权原则,客观展现权力运行全过程,实现“办案者受监督、监督者有制约”。专业法官会议的意见虽然仅供参考、咨询之用,但在整个审判权力运行过程中,有着重要的枢纽作用,是推动审判组织复议、院庭长监督、审判委员会讨论的关键节点,绝非可有可无。各级人民法院必须规范专业法官会议的运行机制,确保会议全程留痕、内容入卷备查。这不仅有利于提升主持人、参加人员的责任意识和发言质量,也有利于会议成果转化。

    (二)关于意见效力

    基于上述制度定位,《指导意见》第十一条对专业法官会议讨论意见的效力作了适度区分:经专业法官会议讨论的“四类案件”,独任庭、合议庭应当及时复议;专业法官会议没有形成多数意见,独任庭、合议庭复议后的意见与专业法官会议多数意见不一致,或者独任庭、合议庭对法律适用问题难以作出决定的,应当层报院长提请审判委员会讨论决定。对于“四类案件”以外的其他案件,专业法官会议没有形成多数意见,或者独任庭、合议庭复议后的意见仍然与专业法官会议多数意见不一致的,可以层报院长提请审判委员会讨论决定。这么规定的主要考虑是:对于“四类案件”,如果专业法官会议经讨论没有形成多数意见,说明案件本身的疑难性、复杂性已达到应当提请审判委员会讨论决定的程度;如果独任庭、合议庭复议意见与专业法官会议多数意见仍不一致,说明分歧较大、难以调和,由审判委员会讨论决定为宜;如果独任庭、合议庭经复议后对法律适用问题仍然难以作出决定,也适合提请审判委员会讨论决定。至于“四类案件”之外的案件,院庭长可以综合考虑案件复杂程度、监督管理需要,决定是否将案件提请审判委员会讨论决定。

    (三)关于组成人员

    《指导意见》第三条第一款规定,专业法官会议由法官组成。换言之,凡是员额法官,均为专业法官会议的组成人员,均有参加专业法官会议的权利,不宜另外设立门槛,把一部分法官排除在外。例如,规定仅资深法官、高级法官或审判业务专家可以参加专业法官会议;明确仅列入专业法官会议人员库的法官可以参会。这些做法都是不妥当的。考虑到部分法官确实有业务专长或专门知识,可以设立法官人才库,优先安排他们参加相关议题的会议。

    当然,所有法官都有权利参加专业法官会议,并不意味着所有会议要由全体法官参加。按照《指导意见》,各级人民法院可以结合所涉议题和会议组织方式,兼顾人员代表性和专业性,明确不同类型会议的最低参加人数,确保讨论质量和效率。为确保讨论效果,“最低参加人数”一般不宜低于五人。参加会议的具体人员,可以由主持人商相关审判组织、审判团队后确定,综合考虑法官排庭时间、审判业务专长、统一法律适用、审判监督需要等因素,但不得为控制多数意见而故意排除观点不同者参会。

    (四)关于列席人员

    《指导意见》第三条第二款规定,专业法官会议主持人可以根据议题性质和实际需要,邀请法官助理、综合业务部门工作人员等其他人员列席会议并参与讨论。实践中,除法官助理、研究室、审管办等综合业务部门工作人员外,“其他人员”可以包括人民陪审员、专家学者或具有专门知识的人。专家学者列席,可以就复杂、疑难、新类型法律适用问题发表意见,促进法学理论与司法实务良性互动。有专门知识的人列席,可以就专业问题发表意见、回答询问,帮助法官对专业问题形成适当理解,澄清不当认识。由于专业法官会议以讨论待决案件为主,会议议题、案件信息和讨论情况属于审判工作秘密,列席人员也应当严格遵守保密纪律,不得向无关人员泄露。

    (五)关于讨论范围

    《指导意见》第四条第一款列举了五类应当提交专业法官会议讨论的情形。征求意见过程中,部分地方法院建议进一步细化讨论范围,逐项列举“改判”“发回”“再审”“抗诉”或“拟判处死刑或无罪”“新类型”“拟确立新的裁判标准”等具体情形。经研究,“四类案件”已足以涵盖各类需要提交会议讨论的情形,仅从程序角度逐项列举,恐加重部分法院的会议负担,也不符合专业法官会议机制设立初衷。

    值得注意的是,2015年《责任制意见》第八条曾规定,合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的,可以将法律适用问题提交专业法官会议讨论。当时的主要考虑是,对于独任庭审理的案件,发现存在重大、疑难、复杂法律适用问题的,应优先将独任制转为合议制,充分发挥合议制作用,不宜直接提交专业法官会议讨论。随着司法责任制的深入推进,一些案件尽管不符合“独转合”条件,但为确保不同独任庭、审判团队之间的法律统一适用,并为独任庭形成内心确信提供参考,有必要赋予独任庭将案件提交专业法官会议的权利。尤其是民事诉讼程序繁简分流改革试点推开后,一审民事普通程序案件、部分第二审民事案件均可以适用独任制,上述需求在试点法院更为迫切。因此,《指导意见》明确,独任庭认为需要提交讨论的,应当建议院庭长提交专业法官会议讨论。

    (六)关于主持人职责

    《指导意见》第五条明确了担任不同类型专业法官会议的主持人范围,第六条对主持人的职责作出了规定。主持人同时也是会议召集人,主要由院庭长担任,负有审查上会申请的职责。实践中,专业法官会议的讨论质量,很大程度上取决于主持人是否能够恪尽职责。为防止法官产生依赖心理,避免专业法官会议负担过重,主持人对于法律适用已经明确,专业法官会议已经讨论且没有出现新情况,或者其他不属于专业法官会议讨论范围的上会申请,应当及时驳回,并按照审判监督管理权限督促独任庭、合议庭依法及时处理相关案件。

    (七)关于类案检索报告

    征求意见过程中,各地法院普遍反映,提交专业法官会议讨论的情况各异,应区分个案具体情形,决定是否制作类案检索报告,不宜一律要求类案检索。《指导意见》在第七条第一款中明确,只有当案件涉及统一法律适用问题时,独任庭、合议庭才应当说明类案检索情况,确有必要的再制作类案检索报告,以求符合案件审理需要,避免“为检而检”的形式主义,并合理减轻一线法官工作负担。

    (八)关于与审判委员会的衔接

    《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》第九条明确,“对于依法应当提请审判委员会讨论决定、但不存在内部分歧的案件,可以不提交专业法官会议讨论。”《指导意见》第十二条细化了可以直接提请审判委员会讨论的情形,即:1.依法应当由审判委员会讨论决定,但独任庭、合议庭与院庭长之间不存在分歧的;2.专业法官会议组成人员与审判委员会委员重合度较高,先行讨论必要性不大的;3.确因其他特殊事由无法或者不宜召开专业法官会议讨论,由院长决定提请审判委员会讨论决定的。

    作出上述规定的主要考虑是:第一,符合办案实际。一些地方法院提出,一些案件依法必须提请审判委员会讨论,但合议庭内部,或者合议庭与院庭长之间并不存在分歧,如拟判处死刑的案件、人民检察院抗诉案件等。各地法院普遍建议将这类案件直接提请审判委员会讨论,以提升办案效率。第二,减少流转环节。一些“小体量”法院的专业法官会议组成人员与审判委员会委员重合度较高,一律要求专业法官会议先行讨论只会徒增办案环节。第三,兼顾特殊情形。鉴于专业法官会议并非法定办案环节,可以不做刚性要求。

    (九)关于绩效考核

    主持或参加专业法官会议不属于办案,不计入办案数量,但是,高质量的发言对于充分发挥专业法官会议作用、推动案件公正高效审理具有重要意义。为鼓励法官积极参与、贡献智慧,法官参加专业法官会议的情况应当计入工作量,并作为绩效考核、等级晋升的参考,将专业法官会议当作培养、发掘优秀审判人才的重要平台。因此,《指导意见》第十五条明确,法官在会上发表的观点对推动解决法律适用分歧、促成公正高效裁判发挥重要作用的,可以综合作为绩效考核和等级晋升时的重要参考因素;经研究、整理会议讨论意见,形成会议纪要、典型案例、裁判规则等统一法律适用成果的,可以作为绩效考核时的加分项。

    健全完善专业法官会议工作机制是全面落实司法责任制的重要组成部分。《指导意见》印发后,各级人民法院要充分发挥专业法官会议专业咨询平台、统一法律适用平台、审判监督管理平台的功能作用,完善实施细则,加强协同配合,确保运行顺畅,不断提升审判质量、效率和司法公信力。

    (作者单位:最高人民法院)

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