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民法典视阙下农地流转纠纷的司法应对初探
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2020年08月20日 星期四 往期回顾
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民法典视阙下农地流转纠纷的司法应对初探
孔云峰
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    一、问题的提出

    从“两权分离”模式到“三权分置”改革,最为核心的变化是将土地经营权作为一项单独的权利,从现有农地的权利结构中抽离出来进行完整的市场化配置,改变现有农地权利的公私二元性转而突出其私权性和财产性。在新的权利架构下,土地资源财产价值最大化利用的内在需求,必然会推动社会层面建立一个充分发挥土地资源经济效应和社会效应的体系。民法典的颁行,标志着我国土地经营权法律规范体系的创设,实现了从政策指引层面到立法保障层面的跨越。但几个基础性法律条款还不足以充分指导纷繁复杂的司法实践,加之各地区间生产力发展水平、农民自我法律保护意识和配套政策完善程度各异等因素,农地流转纠纷仍可能在未来一段时期内不断涌现,甚至呈现出群体性、复杂性、多样性等诸多特点。鉴于此,笔者借助对司法裁判数据的挖掘与分析,尝试对农地流转纠纷进行类型化构建,并对相关问题展开探讨。

    二、农地流转纠纷司法裁判实证考察

    笔者从中国裁判文书网中以“土地承包经营权流转”为搜索条件,得到全国相关案例48903 篇,再进行筛选以“民事案由”“判决书”为关键词检索,得到40306篇相关文书(数据采集时间为2020年1月)。数据显示,人民法院在2013年至2015年间相关纠纷出现了连续三年的大幅增长,之后在2018年到达顶峰后开始回落。这一趋势与我国的经济发展和涉农地的政策法规变化是契合的。首先是人口结构的变化。社会经济的发展和城市化的聚集效应导致大量农村人口涌入城市,有的地方出现土地无人耕种以致撂荒的情况,不管是处于农民增收的内在动力还是基于政府防止耕地资源浪费的宏观调控,抑或是我国农村经济发展对产业化、规模化、集约化和现代化的追求,都在引导甚至鼓励农地的流转,纠纷自然随之而来。其次是惠农措施的变化。早期农地流转收入不高,加之农产品市场波动、部分农资涨价和缴纳税赋等原因,农村土地流转情况较为普遍。但随着政府减免农业税、增加粮食补贴等一系列惠农政策出台后,部分农民开始返乡要求重新获取承包地进行耕种,之前一些不规范流转隐埋下的风险开始陆续显现。第三是政策导向的变化。随着我国二、三产业的快速发展,农民“非农就业”比例逐渐增加,有了较为稳定的工作岗位和足以维持生活的收入。加之国家放宽农业转移人口落户条件,探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制等,都促进了农村土地流转比例的提升。

    通过对所采集案例的梳理可以看出,现阶段我国农地流转纠纷的生发原因主要有三类。首先是流转合同的规范性问题。对于合同签订问题,法律是有明确规定的,农村土地承包法第四十条规定“土地经营权流转,当事人双方应当签订书面流转合同”,第四十一条和第四十七条的“未经登记、不得对抗善意第三人”。立法初衷实际上也是站在保护农户和农民的立场上赋予了一种“对世权”,同时试图达到倒逼土地承包经营者在权利流转时签订合同的效果。但在笔者所采集的案件数据中,仅58%左右签订了流转合同,且多数并不规范,使得这一立法目的并未很好实现。其次是合同效力的问题。在农地流转纠纷中较普遍的情况是土地经营权流转后,由于客观情况和主观意愿的变化,承包人要求重新获取土地的经营权,约占27%的案件当事人都主张合同解除和合同无效。相对应地,主张合同继续履行的仅占5.2%。在具体实践中,由于对相关法律法规贯彻、理解和执行不到位,发包方权利往往出现扩张,随意收回、调整土地并再次发包的情况时有发生,纠纷也层出不穷。第三是法律规范缺位的问题。虽然民法典实现了“三权分置”入法的突破,但现阶段我国尚未建立一个有效而富有活力的农地流转机制和相对完备的法律规范体系,人民法院在面对农地流转纷繁复杂的纠纷时,往往难以找到明确的法律规定作为支撑,增加了纠纷化解和裁判尺度统一的难度。

    三、民法典颁布后农地流转纠纷的司法应对建议

    在国家治理体系和治理能力现代化的宏观要求下,涉农法律制度的完善是必然趋势,但真正做到流转规范、法规完备仍任重道远。现阶段,人民法院审理相关纠纷应更加注重农地流转理念意识的引导和规则秩序的构建。

    以维护农地流转市场秩序为裁判导向。农地作为可处分资源纳入到市场交易和利益分配之中,农户往往因其法律知识储备和自我保护意识的薄弱,或法律法规不完善与市场监管有缺位等因素,权利容易受损,成为平等交易规则之下的“弱势方”。但笔者认为,民法典第三百四十条已明确规定,土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地,自主开展农业生产经营并取得利益。人民法院作为维护社会经济发展的中立方,既要对农地流转过程中借农户“弱势方”地位而进行恶意侵害的行为进行严厉的打击,更重要的是要考虑到其参与市场竞争时所应当承担的义务。在农村金融改革的大背景下,农户以土地为资本参与市场化配置是大势所趋,在不存在恶意串通、显失公平等法定因素的情况下,裁判者更应当关注的是农地流转过程中的交易安全性、稳定性与持续性,为土地经营权流转的可预期市场环境构建提供良好的司法保障。

    适度优先农地资源性财产利益保护。按科斯理论的逻辑,只有权利界址明晰了,资源才能被最为充分的利用。随着时代的发展,“两权分离”架构下的土地承包经营权已经愈发成为了土地资源利用和农业增产增收的桎梏,农地的资源性财产利益愈发突出,而其社会保障职能却在逐渐弱化。2013年7月,习近平总书记在湖北调研时指出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。因此必须深刻认识到,随着时代的发展和社会需求的变更,农民依靠土地资源这种单一来源自我保障的模式应该发生改变,转为以社会统筹为核心的多层次、体系化保障。因此,民法典的颁布无疑具有里程碑意义,这是对我国经济发展和保障能力水平、国家治理体系和治理能力现代化程度等方面工作的一项新的挑战,更是我国站在新的历史发展交汇点上,面对农地生存权保障与财产性利益维护的价值平衡之间给出的自信而又与时俱进的答案。人民法院要树立农地财产性价值优先理念,充分发挥司法裁判引导社会行为的功能,引导农户与其他农地流转参与者的法治理念提升、促进相关法律法规完善、流转模式升级等,真正推动实现农地资源价值的高效利用。

    妥善应对民法典与相关法律之冲突。庞德曾说:“法的功能在于调节、调和和调解各种错杂和冲突的利益。”既然立法是利益的比较、评价、平衡甚至妥协的过程,必然难以一夕而就。自现在起到2021年1月1日民法典正式施行,乃至之后很长一段时期内,相关法律法规都将处于一个逐渐更新和完善的状态,民法典与相关法律法规或司法解释的冲突也会成为司法审判面临的主要难题。例如我国农村土地承包法中基于流转的客体是土地承包经营权,故而对农地转让、互换的对象和程序加以限制,但在民法典的规定中农地流转的客体为土地经营权,超限制范围的农地流转合同效力如何认定?笔者认为,当前人民法院在面对此类困境时可开展如下工作:其一,准确把握民法典对土地经营权的权利属性厘定,以用益物权为基础适用物权保护的相关规则审理案件;其二,明晰土地承包经营权流转和土地经营权流转的差异,在不同案件的审理中对农地流转方式选择、合同效力认定等方面有所区分;其三,尽快对当前人民法院涉及承包土地流转的四级案由进行调整,明确提出“土地经营权流转合同纠纷”等“三权分置”权利框架下的案由分类,以便对相关案件进行类型化管理和指导。

    (作者单位:西南政法大学)

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