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保护投资者合法权益 维护资本市场健康发展




2020年08月01日 星期六 往期回顾
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保护投资者合法权益 维护资本市场健康发展
——相关负责人就《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》答记者问
本报记者 刘 婧
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    为全面落实对资本市场违法犯罪行为“零容忍”的工作要求,进一步完善符合中国国情、具有中国特色的证券集体诉讼制度,最高人民法院制定《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》(以下简称《规定》),并于7月31日发布实施。最高人民法院及中国证监会相关负责人就《规定》相关问题回答了记者提问。

    问:司法解释的目的是为了进一步完善证券集体诉讼制度,能否请您介绍一下司法解释所规定的证券集体诉讼制度具有哪些特色?

    答:为贯彻落实党中央、国务院关于积极探索集体诉讼制度的工作要求,最高人民法院根据证券法、民事诉讼法的原则规定,制定了本部司法解释。司法解释的出台,标志着证券集体诉讼制度在我国真正落地。由于立法的规定较为原则,审判实践也缺乏相应的经验积累,这就要求我们必须以更高站位、更宽视野、更大格局细化和完善相关制度安排,切实探索出一条符合中国国情、具有中国特色的证券民事诉讼之路。总体上看,司法解释所设计的证券纠纷代表人诉讼制度,具有如下特点:

    一、细化和完善制度供给,为投资者维权提供多元化的程序选择。司法解释将证券纠纷代表人诉讼分为普通代表人诉讼程序和特别代表人诉讼程序。普通代表人诉讼包括起诉时当事人人数确定的代表人诉讼、起诉时当事人人数尚未确定的“明示加入”的代表人诉讼两种类型。特别代表人诉讼是指投资者保护机构依据证券法第九十五条第三款参加的,投资者“默示加入、明示退出”的代表人诉讼程序。司法解释就三种代表人诉讼程序的启动条件、代表人的条件与职责、审理与判决、执行与分配等做出了细致的安排,为诉讼程序的顺畅运行提供了制度依据。

    二、建立“投资者放权、由法院监督”的代表权运行机制,切实维护投资者的合法权益。为确保代表人能够切实维护被代表的广大投资者的利益,司法解释第十二条从正反两个方面规定了代表人的任职资格,第十七条规定了代表人不能忠实履职时法院可以依申请撤销代表人资格。为提高诉讼效率,保证案件审理程序的顺利进行,司法解释第七条、第十三条、第三十二条、第三十三条规定了代表人取得特别授权的制度安排。但“放权不等于放任”,司法解释第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条规定代表人行使特别授权必须在法院的监督下进行,以保障投资者的合法权益。

    三、切实降低投资者的维权成本,发挥投资者保护机构的公益职能和专业优势。司法解释第十条规定,权利登记公告前已就同一证券违法事实提起诉讼且符合权利人范围的投资者,申请撤诉并加入代表人诉讼的,人民法院应当予以准许,已经收取的诉讼费予以退还。第二十五条规定,代表人请求败诉的被告赔偿合理的公告费、通知费、律师费等费用的,人民法院应当予以支持。第三十九条规定特别代表人诉讼案件不预交案件受理费,败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费的,人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定,视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。第四十条规定,在特别代表人诉讼中,投资者保护机构作为代表人在诉讼中申请财产保全的,人民法院可以不要求提供担保。为了切实降低投资者的维权成本,更好地发挥投资者保护机构的专业优势,司法解释第十二条第二款规定,在普通代表人诉讼中,投资者保护机构作为原告参与诉讼,或者接受投资者的委托指派工作人员或委派诉讼代理人参与案件审理活动的,人民法院可以指定该机构为代表人,或者在被代理的当事人中指定代表人。

    四、加强多元解纷机制的运用,形成投资者权利保护的立体化格局。在总结证券纠纷多元化解实践经验的基础上,司法解释第三条第一款规定,人民法院应当充分发挥多元解纷机制的功能,按照自愿、合法原则,引导和鼓励当事人通过行政调解、行业调解、专业调解等非诉讼方式解决证券纠纷。同时,针对实践中出现的“立案难”等人民群众不满意的个别现象,第三条第二款明确了人民法院应当尊重当事人的程序选择权,规定当事人选择通过诉讼方式解决纠纷的,人民法院应当及时立案,案件审理过程中应当着重调解。努力拓宽投资者索赔的司法路径,切实保护投资者的合法权益。

    五、依托信息化技术,打造透明、高效、便捷、低成本的集体诉讼程序。在总结先行赔付工作经验的基础上,为便利当事人参与诉讼,及时了解案件审理进展,便利人民法院化解纠纷和审理案件,司法解释第四条明确人民法院审理证券纠纷代表人诉讼案件,应当依托信息化技术手段开展立案登记、诉讼文书送达、公告和通知、权利登记、执行款项发放等工作,便利当事人行使诉讼权利、履行诉讼义务,提高审判执行的公正性、高效性和透明度。真正实现“让数据多跑路、让投资者少跑腿”,“以看得见的方式实现公平正义”等工作目标。

    问:司法解释将代表人诉讼分为普通代表人诉讼和特别代表人诉讼两种类型,其中特别代表人诉讼是指由投资者保护机构依据证券法第九十五条第三款作为代表人参加的诉讼,请问特别代表人诉讼的特别之处在哪里?

    答:证券法第九十五条第三款规定:“投资者保护机构受五十名以上投资者委托,可以作为代表人参加诉讼,并为经证券登记结算机构确认的权利人依照前款规定向人民法院登记,但投资者明确表示不愿意参加该诉讼的除外。”这一规定,被普遍认为是证券法修改的最大亮点之一。特别代表人诉讼的特别之处,主要在于两个方面:一是在代表人资格方面,突破了学理上关于“代表人必须同时是案件当事人”的传统认识,确定了投资者保护机构可以依据法律规定基于当事人的委托而取得代表人的法律地位。二是在参加诉讼的方式方面,突破了民事诉讼法规定的“明示加入”的诉讼参加方式,规定了投资者保护机构代为登记权利,投资者“默示加入、明示退出”的诉讼参加方式。这一制度设计具有鲜明的中国特色,优势非常明显:一是由投资者保护机构根据证券登记结算机构的交易记录代为登记权利,省却了诉讼中的举证负担;二是“默示加入”的方式能够发挥对违法犯罪行为的震慑作用,积少成多的赔偿数额有利于实现依法提高证券违法违规行为成本的立法目的。为充分发挥特别代表人诉讼的上述优势,司法解释以专门一节规定了特别代表人诉讼的启动程序、权利登记公告、声明退出期间、投资者保护机构的诉讼义务等问题,切实保证投资者保护机构能够“把好事做好”。

    问:请问《规定》的出台对我国资本市场改革发展有哪些意义?

    答:以“明示退出、默示加入”为主要特征的证券集体诉讼,是证券法的最大亮点之一,是加强资本市场基础制度建设的重要成果,是显著提高资本市场违法成本,保护投资者特别是中小投资者合法权益,保障资本市场全面深化改革特别是证券发行注册制改革的有力武器。社会各界和广大投资者长期以来一直抱有殷切期待。为回应社会的需求和期待,最高人民法院从支持我国资本市场全面深化改革的大局出发,及时出台司法解释,细化了新证券法代表人诉讼制度的相关规定,明确了制度运行的具体流程,增加了制度的可操作性。这对于证券集体诉讼的落地实施、提高资本市场违法成本、保障投资者合法权益、确保注册制改革行稳致远乃至整个资本市场的持续健康稳定发展都具有重要意义。具体来说:

    第一,有利于夯实注册制改革的配套制度基础,推进资本市场改革全面深化。股票发行注册制是我国资本市场深化改革的“牛鼻子”和主要方向,牵一发而动全身。注册制改革的核心在于,减少证券发行前端的行政管制,更加突出信息披露的核心作用,为投资者理性投资提供必要充分的决策信息,并通过行政、民事、刑事责任追究等后端监管机制,保护投资者权益和维护市场秩序。发行端准入方式的市场化改革能否顺利,在很大程度上取决于后端的监管和执法是否有效。推动证券集体诉讼制度尽快落地实施,有利于弥补证券民事赔偿救济乏力的基础制度短板,与行政、刑事责任追究机制形成立体化的制度合力,共同为全面深化资本市场改革特别是注册制改革提供强有力的司法保障。

    第二,有利于强化民事责任追究,提高资本市场违法违规成本。目前,我国资本市场一个比较突出的问题是违法违规成本较低。党中央和国务院要求加强资本市场基础制度建设,对资本市场违法犯罪行为“零容忍”。提高资本市场违法成本,除了要加大刑事、行政责任的追究力度之外,还应加大民事责任追究。对于那些严重损害投资者权益的违法者,不仅要让其“罚得倾家荡产”,更要让其“赔得倾家荡产”。证券集体诉讼制度将显著提高违法成本,让违法者得不偿失,望而生畏,从而有效遏制和减少资本市场违法犯罪行为的发生。

    第三,有利于小额多数的受害投资者得到公平、高效的赔偿,保护中小投资者合法权益。我国证券市场投资者已经达到1.67亿,其中95%以上为中小投资者。当受到证券违法行为侵权时,由于非常分散、自身索赔金额较小等原因,许多中小投资者往往会放弃权利救济,不想诉、不愿诉、不能诉现象突出。推动证券集体诉讼的落地实施,可以有针对性地解决这一难题。与单独诉讼、共同诉讼不同,由投资者保护机构参与的证券集体诉讼,通过代表人机制、专业力量的支持以及诉讼费用减免等制度,能够大幅度降低受损害投资者的维权成本和诉讼风险,有利于解决受害者众多分散情况下的起诉难、维权贵的问题。

    第四,有利于上市公司提高内部治理水平和规范市场运作,打造规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。上市公司是资本市场健康发展的基石。按照司法解释的相关规定,证券集体诉讼主要适用于证券市场虚假陈述、内幕交易、操纵市场等案件,对上市公司的日常经营和市场运作行为具有重要影响。推动证券集体诉讼的落地实施,可以有效督促上市公司及其高管守法经营、依法披露,提高上市公司经营透明度,培育良好的公司治理文化,有利于提高上市公司质量,提升资本市场诚信水平,进而打造出一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。

    可以说,这次司法解释的出台非常及时,条款设计科学周密,兼顾了理论与实务的协调性,也切实回应了实践操作中的难点问题,对资本市场的改革发展和证券监管执法相关工作提供了强有力的司法保障和新的支持。我代表证监会表示衷心的感谢。接下来,证监会系统将全力支持、配合最高人民法院,扎实做好司法解释的实施工作。

    问:我们知道,证券集体诉讼制度是投资者依法维护自身合法权利的有力武器。请问,司法解释在便利投资者参与诉讼方面有哪些针对性安排?

    答:司法解释在引言部分开宗明义,其主要功能在于“便利投资者提起和参加诉讼,降低投资者维权成本,保护投资者合法权益”。为此,司法解释主要通过解决“代表人诉讼启动难”“权利登记难”和“代表人推选难”三个方面的问题,便利投资者通过诉讼维护自身利益。

    一是解决“代表人诉讼启动难”。代表人诉讼最大的制度功效在于“一次胜诉,众人获赔”,在解决群体性纠纷方面,具有覆盖面广、诉讼成本低、节省司法资源等显著优点。司法解释第五条明确规定了普通代表人诉讼的启动条件,只要具备原告一方人数十人以上、起诉符合民事诉讼法第一百一十九条规定和共同诉讼条件、起诉书中确定了二至五名符合条件的拟任代表人、有初步证据证明存在证券侵权事实等条件,人民法院就应当适用普通代表人诉讼程序审理案件。应当说,司法解释为投资者搭“代表人诉讼便车”打开了车门。

    二是解决“权利登记难”。司法解释第六条专门规定,在发出权利登记公告前,人民法院应当先行审查确定权利人登记范围。这里的权利人范围,指的是因在某一时间段进行了证券交易受到损害而可以向人民法院进行权利登记的投资者,该时间段的确定取决于如虚假陈述实施日、揭露日等关键时点的确定。为避免权利人范围的“翻烧饼”和“程序空转”,第六条第二款设置了异议和复议程序,当事人对权利人范围有异议的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当在十五日内作出复议裁定。在登记方式上,司法解释第八条第二款明确,权利登记可以依托电子信息平台进行,投资者可以足不出户在网上进行权利登记并加入诉讼。关于登记期限,第八条第一款规定未按期登记的权利人在一审开庭前都可以向人民法院申请补充登记,以最大程度地把适格投资者纳入原告范围。

    三是解决“代表人推选难”。司法实践中代表人诉讼难以落地,一个重要原因是代表人推选难。为便利代表人的推选,司法解释第十三至十五条作了明确安排:首先对在起诉时当事人人数确定的代表人诉讼,应当在起诉前确定获得特别授权的代表人,并在起诉书中就代表人的推选情况作出专项说明;其次对在起诉时当事人人数尚未确定的代表人诉讼,要求投资者在起诉书中明确二至五名符合条件的拟任代表人,在登记期间登记的权利人对拟任代表人人选均未提出异议,且登记的权利人中无人申请担任代表人的,人民法院可以认定由该二至五名人选作为代表人。如果登记的权利人对人选有异议或者申请担任代表人的,人民法院应当组织投票推选。每位代表人的得票数应不少于参与投票人数的50%,按得票排名确定二至五名代表人。首次推选不出的,在得票数前五名中即时进行二次推选。经过两次推选仍无法选出的,由人民法院指定。通过上述诉前确定和诉后推选相结合的制度设计,代表人推选难问题基本可以得到有效解决。

    问:诉讼代表人代为打官司当然是好事,但实际操作中,会不会存在代表人滥用代表权,假公济私呢?请问司法解释在保护被代表投资者正当诉权方面,有哪些考虑?

    答:您的这个问题很好。为保障被代表投资者的合法诉权,督促代表人忠实勤勉履职,司法解释作了以下几个方面的安排:

    一是明确规定了代表人的资格。司法解释第十二条规定了代表人应当符合的四个条件:(一)自愿担任代表人;(二)拥有相当比例的利益诉求份额;(三)本人或者其委托诉讼代理人具备一定的诉讼能力和专业经验;(四)能忠实、勤勉地履行维护全体原告利益的职责。申请担任代表人的原告存在与被告有关联关系等可能影响其履行职责情形的,人民法院对其申请不予准许。

    二是规定了投资者可以在特定条件下申请法院撤销代表人资格。司法解释第十七条规定,代表人因丧失诉讼行为能力或者其他事由影响案件审理或者可能损害原告利益的,依原告申请人民法院可以决定撤销代表人资格。

    三是赋予了投资者对诉讼代表人实施重大诉讼事项的监督权。司法解释第十八条至第二十一条规定了投资者对代表人与被告达成的调解协议草案有知情权、异议权、参加听证会的权利以及退出权。司法解释第二十二条规定,代表人决定实施撤诉、变更或者放弃诉讼请求等重大诉讼行为的,应当向人民法院提交书面申请,并通知全体原告。法院根据原告所提异议情况,依法裁定是否准许。

    四是充分保障投资者自行提起诉讼、上诉或者放弃上诉的权利。司法解释在鼓励投资者通过证券集体诉讼方式集体主张权利的同时,也充分考虑到由于不同投资者的利益诉求与风险偏好差异较大,风险承担与诉讼能力各不相同,应当允许部分投资者自行诉讼维权。司法解释第十条规定,权利登记公告前已就同一证券违法事实提起诉讼且符合权利人范围的投资者可以选择不加入代表人诉讼,原诉讼继续进行;第十六条规定,已登记的原告对公示的代表人不满意的,可以自公告之日起十日内向人民法院申请撤回权利登记,并可以另行起诉。第三十四条规定投资者明确表示不愿意参加诉讼的,有权在公告期间届满后十五日内向人民法院声明退出,声明退出的投资者可以另行起诉。对于投资者的上诉权问题司法解释第二十七条至第二十八条也作出专门规定,一审判决送达后,代表人决定放弃上诉的,应当在上诉期间届满前通知全体原告,原告自收到通知之日起十五日内有权提起上诉;一审判决送达后,代表人决定上诉的,应当在上诉期间届满前通知全体原告,原告自收到通知之日起十五日内有权决定放弃上诉。

    此外,对于特别代表人诉讼,司法解释第三十八条还规定,投资者保护机构应当采取必要措施,保障被代表的投资者持续了解案件审理的进展情况,回应投资者的诉求。对投资者提出的意见和建议不予采纳的,应当对投资者做好解释工作。总之,司法解释通过一系列程序设计,既能监督代表人忠实勤勉履职,又能充分保护个体投资者的诉讼权利。

    问:证券集体诉讼涉及证监会系统的相关单位,司法解释颁布后,证监会系统将采取哪些措施配合推动证券集体诉讼的落地实施?

    答:按照证券法、司法解释的相关规定,证券纠纷代表人诉讼分为普通代表人诉讼和特别代表人诉讼两类,特别代表人诉讼的启动与运行,目前会涉及到证监会系统中的中小投资者服务中心(以下简称投服中心)、证券投资者投保基金(以下简称投保基金)、中国证券登记结算公司(以下简称中国结算)、证券交易所等相关单位。为保证特别代表人诉讼的平稳运行,证监会系统高度重视,将采取以下举措,全力支持和配合人民法院做好司法解释的实施工作。

    一是证监会将制定发布专门规定。依据民事诉讼法、证券法以及司法解释等有关规定,证监会将制定发布《关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》(以下简称《通知》),对投保机构、登记结算机构等系统单位参与特别代表人诉讼行为进行总体规范。《通知》将主要对证监会系统投保机构的范围、参与特别代表人诉讼的原则、工作保障机制、协调合作机制、工作纪律等进行规定。《通知》特别强调了系统相关单位要利用自身系统数据优势等做好证券集体诉讼的相关司法协助工作,同时强化监督约束,要求参与诉讼的投保机构及其工作人员应当勤勉尽责,严格遵守法律法规及工作纪律,依法行权。

    二是投服中心将制定发布专门的业务规则。投服中心作为证监会系统具体参加特别代表人诉讼的主要投保机构,将依据证券法、司法解释等内容,结合自身职能,制定专门业务规则,就参加诉讼的基本原则、获得外部专业支持、回避制度、保密制度、诉讼代表人和投资者在诉讼过程中的权利义务、案件选择机制、诉讼活动重点环节规范、档案管理等内容进行规定,使得证券集体诉讼在具体实施单位有规可循。另外,根据目前分工安排,证监会系统另外一家投保机构——投保基金,在试点阶段主要从事数据分析、损失计算、协助分配等工作,与投服中心进行互补,后续根据需要再制定业务规则从事诉讼代表人相关工作。

    三是其他系统单位将结合各自优势依法积极提供司法协助工作。中国结算、证券交易所等系统单位,按照证券集体诉讼制度的安排,从自身职能和优势出发,按照司法协助程序积极配合人民法院在集体诉讼过程中的相关工作,在数据分析、证据核查、通知公告、损失计算及赔偿金分配等方面提供支持配合。

    此外,证监会将加强对投保机构等系统单位参加证券集体诉讼工作监督,确保各系统单位勤勉尽责,积极作为,依法对司法审判活动提供支持和服务保障。对于徇私舞弊、严重失职造成投资者损失的行为,证监会将依法依规追究责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关追究刑事责任。

    在此需要指出的是,证券集体诉讼只是证券期货多元纠纷解决机制的一种类型,不影响其他纠纷解决方式积极发挥作用。新证券法规定投保机构“可以作为代表人参加诉讼”,投保机构将按照业务规则中的案件筛选机制,对重大典型、社会影响恶劣的个案,依法及时启动集体诉讼。

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