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加强督促程序适用 打造繁简分流新格局
强化案件分析研判 回归知产维权本质




2018年12月06日 星期四 往期回顾
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加强督促程序适用 打造繁简分流新格局
——河南焦作中院关于督促程序适用情况的调研报告
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图一:2017年1月至2018年9月焦作中院所辖基层法院民商事案件类型占比情况 (备注:类型1.不适合督促程序适用条件的民间借贷案件;类型2.适合督促程序适用条件但通过非督促程序结案的民间借贷案件;类型3.适合督促程序适用条件且通过督促程序结案的民间借贷案件;类型4.适合督促程序适用条件但通过非督促程序结案的金融借款案件;类型5.适合督促程序适用条件且通过督促程序结案的金融借款案件;类型6.不适合督促程序适用条件的金融借款案件;类型7.其他民商事案件。)
图二:2016年1月至2018年9月焦作中院所辖基层法院督促程序适用情况

    核心提示:立案登记制的推行使民商事案件呈爆炸式增长,人案配比矛盾短期内依然突出。对民商事案件进行繁简分流,真正达到“当繁则繁、宜简则简、难案精审、简案快审”的精神内核,实现司法公正与效率的合理平衡,已成为当前法院工作的重要任务。督促程序可利用较少司法资源,实现大量民商事案件的高效迅捷处理,符合繁简分流改革精神。河南省焦作市中级人民法院2017年开始在所辖10个基层法院开展加强督促程序适用的专项推进工作,取得了良好效果。但课题组通过调研发现,督促程序无论在立法层面,还是在司法实践操作层面均存在一些问题,对此课题组提出了推进督促程序适用的对策建议,以进一步提高督促程序的利用率和生效率,充分发挥督促程序的积极效用。

    一、督促程序推进与适用工作的基本情况

    1.建章立制,强化督导

    焦作中院在前期大量深入而细致的调研的基础上,制定并下发了《焦作市中级人民法院关于进一步加强督促程序适用的实施意见》,旨在加强对所辖基层法院适用督促程序的业务指导与督促检查,要求各基层法院进一步提高认识,转变观念,主动积极地适用督促程序,提高诉讼效率,节约诉讼成本,减轻当事人讼累。

    2.加强宣传,全程引导

    各基层法院通过向当事人分发督促程序宣传手册,在立案大厅及社区宣传栏张贴督促程序告知书,利用官方微信平台宣传推广督促程序,在立案阶段由立案法官向当事人耐心细致地讲解释明督促程序等手段,加强督促程序宣传,引导当事人主动申请督促程序来化解矛盾纠纷。

    3.缩短时限,提高效率

    各基层法院努力提升办案质效,缩短适用督促程序的审查、办理期间,将民事诉讼法规定的启动督促程序受理审查五日的期限缩短至三日,将对支付令申请审查十五日的期限缩短为十日,降低了申请人的诉讼时间成本,提高了督促程序的适用效率。

    4.强化送达,扫清障碍

    针对部分案件因为无法送达而导致不能适用督促程序的问题,各基层法院积极发挥主观能动性,向有关部门发送司法建议等,促进流动人口管理制度和债务人信息动态调整制度的完善;同时,创新送达方式,积极运用电子邮件、短信、微博、QQ等新型方式进行送达,为民间借贷、金融借款、信用卡透支、消费借贷等案件程式化适用督促程序排除障碍。

    5.多措并举,成效初现

    各基层法院自2016年1月至2018年9月,共适用督促程序办理民商事案件266件,其中因未提出异议而使支付令生效的案件有178件,因提出异议不成立而使支付令生效的案件有59件,利用督促程序成功解决民商事纠纷237件,占督促程序案件总数的89%。督促程序生效率大幅增长,表明运用督促程序的大部分案件最终都通过支付令实现了解纷止争的目标,获得了较好的实际效果。

    二、督促程序推进与适用工作中发现的问题

    为进一步挖掘督促程序的潜力,取得更好的繁简分流效果,焦作中院成立调研组,深入基层走访调研。通过长期细致的调查发现,督促程序的适用仍然存在以下问题,亟须解决。

    1.督促程序的整体适用率仍然偏低

    课题组对焦作中院辖区基层法院在2017年1月至2018年9月期间审理的民间借贷案件进行了调研分析。调查时间段内,各基层法院共审理民间借贷案件15162件,金融借款案件1908件,其中符合督促程序适用条件的民间借贷案件数量为7278件,占全部民商事案件的12%,符合督促程序适用条件的金融借款案件数量约为1565件,占比2.6%。这两类案件数量共为8843件,占全部民商事案件的14.6%,而这些本可以适用督促程序,通过申请支付令即可解决矛盾纠纷的民间借贷案件、金融借款案件,实际上却只有184件适用督促程序,督促程序利用率仅为0.3%,而更多的民间借贷案件、金融借款案件还是通过简易程序、普通程序等诉讼程序解决(见图一)。之所以出现这种状况,主要是因为督促程序的适用情况并没有纳入法院工作的考核范畴,各基层法院普遍不够重视,甚至存在担心督促程序适用过多而影响简易程序适用率、调解撤诉率等考核指标的顾虑。

    2.督促程序适用存在地区不平衡

    在焦作中院所辖的10个基层法院中,修武、武陟、博爱、孟州等法院适用督促程序较多,而其他法院督促程序利用率普遍较低(见图二)。其中,马村区法院、中站区法院适用督促程序数量一贯极少,几近废弃不用;尤其值得注意的是,在民商事案件较多的解放、山阳等法院,符合督促程序适用条件的民间借贷案件、金融借款案件数量特别众多,但实际运用督促程序的数量却屈指可数,督促程序利用率非常低。结合前述情况可以说明,督促程序的适用与基层法院的重视程度有紧密关系,大部分法院还不能正确认识督促程序在繁简分流方面的积极效用。

    3.支付令异议成立率虚高

    2017年,焦作中院所辖的10个基层法院办理督促程序案件144件,其中有20件被申请人提出了支付令异议,法院裁定异议成立而导致督促程序终结的案件数达12件,支付令异议成立率为60%,明显偏高。由于各基层法院在焦作中院的要求下,严格按照民事诉讼法及其司法解释加大了对支付令异议的审查力度,2018年1月至9月,10个基层法院办理督促程序案件36件,其中有8件被申请人提出了支付令异议,法院裁定异议成立而导致督促程序终结的案件有4件,支付令异议成立率为50%,虽然比2017年有所下降,但是依然过高,不符合实际情况,这与法院不对支付令异议进行必要、适当的审查有很大关系,也与目前支付令异议的审查机制不健全有关。

    三、持续改革加强督促程序适用的对策建议

    改革只有进行时没有完成时,焦作中院课题组经过专项调研,在总结分析辖区10个基层法院督促程序改革试验的基础之上,对加强督促程序适用,提高督促程序适用效果,提出以下对策建议:

    1.加强督促程序的普法宣传

    很多当事人对于督促程序属于“不知而不用”。要让当事人选择利用督促程序解决纠纷,首先要保证督促程序能够有效、快速地解决纠纷,其次是要让社会民众知晓督促程序。通过必要的普法宣传活动,督促程序将会逐渐受到债权人的认可和青睐,从而有助于督促程序更好地发挥其促进繁简分流的作用,也可尽快缓解人案配比方面的矛盾。

    2.完善法院工作考核机制

    从解决纠纷这个角度讲,督促程序和调解一样都是一种纠纷的解决方式和途径。但是调解早已被列入工作考核机制,督促程序却尚未列入,这样容易导致有的法院和法官很可能不愿选择适用督促程序。因此,可以调整法院的工作考评机制,将督促程序作为其中的一项指标,鼓励法官适用督促程序解决纠纷。

    3.做好督促程序与诉讼程序的衔接

    民事诉讼法第二百一十七条规定了法院将督促程序转入诉讼程序的环节,但该规定较为原则,对于案件从督促程序如何转入普通案件程序缺乏可操作性。课题组认为,对于债务人提出异议经审查后成立的,督促程序终结,本督促案件即可结案,债权人如未表示不同意起诉的,可将本案重新立为普通诉讼案件,交由业务庭审理。同时,在本案督促程序和普通诉讼程序的案件信息系统中应有相应的链接信息显示,以保证案件信息的完整性。

    4.对支付令申请设置合理的审查机制

    为了防止债权人滥用支付令规则,在支付令申请审查方面,应规定严格的审查内容和审查程序。首先审查形式要件,申请是否符合格式要求,诸如有没有写明债权人及债务人基本概况,请求给付的种类、数量以及依据的事实、证据等等。其次审查实质要件,包括三个方面,一是审查债权人与债务人之间有没有其他债务纠纷,二是确认支付令除不能公告送达外,用其他方式是否能够直接送达债务人,三是查明请求给付的内容必须是金钱或有价证券。最后审查债权人主张的事实、提供的证据是否明确、合法。支付令申请只有在符合上述这些要件时,法院才能立案受理。

    5.建议强化异议的审查机制

    课题组认为,应强化异议的审查机制。首先,审查异议有无附充分且正当的理由。如债务人提交的异议书只是简单的表达对支付令的不满、不认可,或者随意提出抗辩,连抗辩理由所涉事实的基本表述都不具备,我们认为此种异议无效,不应认定异议成立;其次,审查异议有无证据支持。提出异议需要附相应证据支持,即使出于证据保密的原因债务人不愿向法院出示,但至少也要对主要抗辩理由提供初步证据支撑,能够让法官对支付令的适用产生合理怀疑;最后,审查异议是否具有相关性。如果异议与支付令所指向的债权债务关系毫不相关,即使其异议为真实,也不能成立。

    此外,还应严格落实虚假异议责任。对于债务人恶意虚假异议的行为,可采取民事诉讼制裁措施。如督促程序因债务人提出的恶意虚假异议而终结,事后查证属实,可根据其具体情节,对债务人予以训诫、责令具结悔过或处以罚款。而且,还可对债务人课以民事赔偿责任,一并判令债务人承担债权人在督促程序中的申请费、赔偿债权人因此起诉所支出的必要费用,如误工费,以赔偿债权人的损失。

    (课题组成员:李玉杰  赵玉军  刘建章  刘建新  张海峰)

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