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理清改革思路 勇于探索创新
到底什么是综合配套司法改革




2018年07月13日 星期五 往期回顾
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理清改革思路 勇于探索创新
——深化司法体制综合配套改革重点问题探讨会综述
本报实习记者 刘 强
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        2018年6月8日,深化司法体制综合配套改革重点问题研讨会在山东临沭顺利召开。研讨会由中国应用法学研究所主办、山东省临沂市中级人民法院承办、临沭县委和临沭县政府协办,来自中国应用法学研究所、高等院校、地方法院等单位的130余名代表参加了研讨会。与会人员在主旨发言的基础上,针对“综合配套改革”“司法责任制”“专项司法改革措施”等专题开展了热烈研讨。

    总体规划与核心问题

    深化司法体制综合配套改革是中央的顶层设计,是在四项基础性改革即所谓四梁八柱的总体框架已经搭建的前提下推进的。各地法院在落实改革要求和探索实践路径的过程中,对综合配套改革的总体规划和核心问题还存在不同的理解和认识,有必要加以清晰阐释。

    时任中国应用法学研究所所长蒋惠岭在致辞中指出,司法改革是政治体制改革的重要组成部分,也是我们事业发展的动力,更是国家治理体系和治理能力现代化的重要措施。党的十八大以来的这五年,以四项基础性改革为主要内容的司法改革抓住了司法责任制这个牛鼻子。在此基础上,要想建设一个完善公正高效权威完善的司法制度,综合配套改革是必不可少的,只有一些梁柱,那是远远不能够满足人民群众对公平正义的需求的。

    蒋惠岭指出,综合配套改革可以分为十个板块。一是继续优化司法职权配置。二是司法行政管理改革。三是人事制度的具体深化改革。四是建立法官的养成机制。五是构建司法监督和考核评估机制。六是深化科技的与司法的融合。七是诉讼程序制度改革。八是健全多元化纠纷解决机制。九是建成强大的法律职业基础。十是重视法治文化的发展建设。这十个板块涵盖未必全面,但是大致能够描绘出一个发展方向清晰、主体内容健全的路线图。

    最高人民法院司改办副主任熊秋红认为,推进综合配套改革需要考虑四个方面的因素,第一是重点突破,要围绕四项基础性改革,继续推进审判监督管理等改革。第二是外部协调,比如省级人财物统管、跨行政区划法院等都需要外部协调。第三是新旧衔接,比如分案制度与案件繁简分流改革,员额制改革与员额的退出增补机制。第四是服务大局,比如要推动建立“一带一路”争端解决机制和机构,要完善海事海商案件的审判格局以服务海洋强国等国家重大战略的实施。

    熊秋红提出,要考虑以何种逻辑结构和概念工具把庞杂的改革内容统一起来。逻辑结构有两类,即目标导向和问题导向,而核心概念工具有两个,即司法责任制和以审判为中心的诉讼制度。目标导向即保障诉讼当事人获得公正审判的权利,为此要提供两方面的保障,一是司法组织保障,要形成我国自己的有特色的法院体系和审判组织体系。二是司法程序保障,关键是保障程序公开和程序公正。就问题导向而言,要针对在前一阶段改革推进过程中的突出问题,加以研究解决。

    山东省高级人民法院副院长吴锦标指出,司法责任制改革涉及司法资源的重新配置,必须增强全局意识,坚持协同配套系统集成的思路。

    吴锦标认为,案件分配制度改革是司法责任制改革的重要内容。分案制度改革要注重以下几个问题:第一,必须与新型办案机制相配套。案件分配要坚持扁平化,必须打破不同审判业务庭之间的分案壁垒限制,模糊审判团队与审判团队之间的庭审界限。还要充分考虑法官专业专长需求、结案需求和选择,根据案件类型和难易程度为每名法官设立合理库存。第二,必须与案件繁简分流制度相结合。其核心是速裁制度与分案制度的衔接问题,关键是要把握好速裁案件的范围和速裁程序的期限。第三,必须与绩效考核相挂钩。要统一考核与分案的标准,使法官在分案环节对考核有合理预期。第四,必须与智慧法院建设相融合,分案软件应坚持顶层设计,具备自动分案、态势分析、有效嵌入等功能。

    天津大学法学院教授孙佑海点评道,要认识到深化司法体制综合配套改革是为了继续推进改革,要深刻理解这次改革是要消化原来的改革成果,是要深化综合的配套的改革,还要将内外部改革结合起来。检验此次改革是否成功的标准有三个,一是社会稳定的标准,只有当事人和诉讼参加人从每个司法案件当中真正感受到了公平正义,这个社会才能稳定。二是内部机制,让所有的法官和司法人员通过改革更加愿意更有决心在党的领导下奋力推进人民司法事业。三是外部机制,要看是法官外流还是更多的人愿意进法院做法官。

    中国政法大学研究生院院长李曙光提出,深化司法体制综合配套改革有三个较为重要的问题,一是顶层设计,司法体制改革的四梁八柱是随着我们整个国家的其他方面的顶层设计在变化的,综合配套改革需要服务于整个国家的大局,与其他重大改革取得联动。二是司法资源配置不足,这需要各级党委和政府的支持。三是法官责任,要体谅法官的实际工作压力,设定人性化的可承担的责任考评机制。

    综合配套改革专题

    综合配套改革的涉及面广,既要全面推进,又要抓住重点,更要找到恰当的切入点。临沭县人民法院以法官考评为重点,与分案制度合理衔接,取得了实质性进展。北京市第二中级人民法院则以信息化建设为切入点和主线,保障了综合配套改革的全面推进。

    山东省临沭县人民法院院长张星磊介绍了临沭法院司法体制综合配套改革的五大体系。一是背景动因,改革后产生的问题,比如去行政层级之后的管理真空问题、如何让审理者承担责任以及如何评价法官等,这些问题的解决可交给各地法院进行实践探索。二是分案制度改革不是案件的简单分流,而是审判要素的再分配,要注重专业化、差异化、公平效率以及尊重规律,临沭法院为此开发了智能分案软件,基本上实现了合理科学分案。三是解决案多人少问题,对此临沭法院采用市场的方法已经基本解决。四是执行改革问题。临沭法院建立执行指挥中心,以信息化提升执行工作效率。五是“沭法币”考核系统。引进沭法币考核系统是运用商品货币化的概念,把概念行为和工作成果用货币的形式来衡量,以解决考评法官的问题。该系统可概括为,“考核分类内部分级,币值称重内部通退,案件基准素材衡量,难易类型分值体现,积分计算可加可减,资源倾斜六个挂钩。”

    张星磊表示,应对改革前景保持乐观态度,改革中遇到的问题是改革没有落实到位造成的,是改革要付出的成本。有了顶层设计,还需要各地法院进行积极的探索。而且改革还要从院长开始,敢于改革法院原有的权力分配。

    北京市第二中级人民法院研究室副主任祝兴栋介绍了北京二中院以信息化服务保障综合配套改革方面的经验。北京二中院坚持把司法改革和智慧法院建设相结合,同步推进,坚持以改革的思维和方法破解改革中的难题,改革成果初步显现。北京二中院以业务需求和问题为导向,坚持顶层设计和夯实基础相结合,应用支撑和平台建设相结合,整合应用和资源共享相结合,努力形成信息动态感知、知识深度学习、数据精准分析、业务智能辅助、网络安全可控的信息化新格局。

    祝兴栋认为,法院的信息化建设要坚持顶层设计,做好谋篇布局,坚持需求导向,提升应用水平,坚持共建共享,实现服务全面覆盖。

    最高人民法院政治部法规管理部法规处处长侍东波在点评中指出综合配套改革需要考虑推进的问题有,一是完善员额制,使得省高院能够真正统筹员额的调配,健全员额进入、退出和交流机制,建立院庭长办案的考核机制,同时加强院庭长的监督职能。二是单独职务序列改革需要落实相关配套政策。三是落实内设机构改革,要解决相关人事问题。四是关于团队建设和绩效考核。团队建设尚未达到设计预期,与员额制改革有很大关系。绩效考核也在探索阶段,其中惩戒制度构建过程中还需要做好与监察制度的衔接。

    司法责任制专题

    司法责任制的核心是绩效考核。在保证法官和审判团队独立行使审判权的前提下,要实现对法官的监督管理,对法官工作进行科学有效的考评,并调动法官的工作积极性。

    国家法官学院《法律适用》副主编吕方提出,司法责任制为何会成为现在这一轮司法改革的牛鼻子,这与司法改革20年来的演化过程密切相关。现在需要转变思维,司法责任制应该从原来的以法官为中心转变为以审判组织为中心。前者将所有的责任都加到法官个人身上,是不符合司法规律的。而后者则是要围绕审委会、合议庭等审判组织构建司法责任制,这更需要建立相应的配套措施,比如绩效考核机制、院庭长监督机制以及追责和惩戒机制。还要积极发挥信息化对司法责任制的正面辅助作用。

    海南省陵水县人民法院院长盖曼介绍了陵水法院在绩效考核改革方面取得的成绩。该院首先将绩效考核定位为完善法官职业保障制度中的一环,功能在于调动法官的工作积极性。其次,绩效考核是法院党组对全员进行管理的有效手段。陵水法院把级差拉大让优劣分明,考核指标权重合理分配,让做出突出贡献的审判团队和人员排在绩效前列。最后是实现绩效考核的全覆盖。在具体操作层面实行的是分级分类考核、三重排序以及与公务员管理办法对等。

    河南省洛阳市中级人民法院研究室主任谷春峰则介绍了洛阳中院的案件质量评查评价工作情况。该院在不干扰法官依法独立办案的前提下,对案件进行常态化监管,创新了院庭长监督管理方式,推动由个案监督向宏观管理转变,并实行点面结合,实现了评查手段多样化。

    北京市第一中级人民法院研究室主任伍涛认为,司法责任制的核心是一个权责关系,是让审理者裁判,由裁判者负责。综合配套改革重点要解决的是如何做到让审理者对所审的案件负责。因此,这轮改革要体现以下几个导向,一是坚持符合司法规律的原则。二是坚持以广大法官作为改革的价值主体,以广大法官的审判需求为导向。就司法责任制的范围问题,需要考虑两个维度,一是法官的责任能力和责任范围到底有多大。二是法官的职业伦理或者权责关系要发挥效能所需要的环境或条件。

    专项司法改革措施专题

    中国政法大学教授谭秋桂阐述了对执行异议之诉案件审判规范化的思考。执行异议之诉的审判实践存在一些问题,比如没有纳入到执行规范化的视野,审判权的配置方式、审理范围不统一。原因是对执行异议之诉的特殊性的认识不足,执行权的配置还不够科学,理论研究和司法实践有脱节以及执行立法不够完善。为此要加强理论研究,改变现行的审理范围和诉讼标的识别方法,并完善执行立法。

    中国政法大学教授曹明德谈到了环境司法改革问题,提出环境司法有三方面的问题,一是环境审判的专业化问题,需要专业的法官,可以考虑三审合一,并充分发挥专家辅助证人和专家陪审员的作用。二是应当继续破除环境公益诉讼在实践方面存在的障碍,比如诉讼费用过高等。三是一些新类型的环保案件将来会不断地涌现,需要在立法、政策和审判人员配置上做好积极应对。

    上海铁路运输法院院长俞秋玮介绍了铁路运输法院向跨行政区划法院转型发展的经验做法。她认为,跨行政区划法院的发展方向可以归结为两个主要方面,一是避免审判权受到地方因素影响,保障法院依法独立公正行使审判权。二是确保法律适用统一。其职能定位则集中在两个核心问题,一是跨多大,当前跨区管辖都是在省内跨,因为铁路法院具有省内跨行政区划管辖的基础、经验和优势。二是管哪些。上铁法院已率先全面按照“四五改革纲要”的部署,对行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全四类易受地方因素影响的特殊类型案件进行跨区域集中管辖。

    俞秋玮提出,要发展跨行政区划法院,铁路基层法院转型发展的进程尚需加快推进,跨行政区划法院的职能定位也需要尽快明确统一,还需要建立适应跨行政区划管辖的审判质效评估体系。

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