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环保局首次坐上行政公益诉讼被告席




2016年11月14日 星期一 往期回顾
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环保局首次坐上行政公益诉讼被告席
郑春笋 王 健 文/图
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图为庭审现场。

    生态环境被破坏,谁能站出来维护社会公众的利益? 2015年7月1日,全国人大常委会授权检察机关在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。

    今年6月20日,山东省庆云县人民法院对当地检察机关依法提起的环境资源保护行政公益诉讼案作出了一审判决:支持检察机关的诉讼请求,庆云县环保局批准企业试生产及试生产延期的行政行为违法。宣判后,该案引发社会舆论广泛关注。据最高人民检察院和最高人民法院权威人士介绍,这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后,全国法院受理的首例行政公益诉讼案件。

    1

    环污投诉纷纷 刑案牵出滥为

    “这家化工厂经常向灌溉渠里排放工业废液,附近河水全变成黑褐色了,常有死鱼浮在水面上”、“河水气味非常难闻,风一吹直顶鼻子,附近人家常年都不敢开窗户”、“用这河里水浇过的麦苗开始长势好,后来一簇簇地从根变黄、枯死,过去每年亩产小麦过千斤的田地,如今这两三年亩产仅五六百斤,农民们损失大了”、“俺们多次向县环保局反映过,可他们敷衍应付,不管事”……

    2013年10月至2015年上半年期间,山东省庆云县3612345市民热线电话不断接到来自庆云镇、常家镇、渤海街道办事处等地农村群众的投诉,举报对象集中指向了庆云庆顺化学科技有限公司(以下简称庆顺公司),反映其经常往附近河道偷排工业污水,导致环境污染十分严重,当地群众苦不堪言。

    据了解,庆顺公司位于庆云经济开发区东环路附近,曾一度是庆云县较大的招商引资企业。该公司是天津某染化厂一位老职工在快要退休时,于2008年被介绍到庆云境内开办的,内设染料厂和污水处理厂。多年来,由于其污染治理设施建设不到位、生产工艺落后等原因,一直不具备验收条件,未通过环保“三同时”验收。

    然而,该公司一直从事“年产12000吨环保型纸用染料项目”的生产,主要产品为染料中间体氨基C酸供应外贸出口,同时每天产生的工业废弃污水达数吨左右。该公司总工程师、副总经理王某民说:“公司排放的污水呈棕色,主要含硫酸、硫酸钠和少量的染料中间体等成分,对环境肯定有污染。”

    2014年9月初,根据群众举报的线索,庆云县公安局经过深入摸排、调查取证,很快查明庆顺公司的污水处理厂经常指使值班员工利用夜间或阴雨天,多次将大量红色的工业污水不经处理就通过雨水管网排放到公司附近的清水河沟内,并将多名正趁夜间作案的员工现场抓获归案。

    经鉴定,该公司排放的工业污水属《国家危险废物名录》规定的危险废物,废物类别为HW12染料涂料废物,危险级别为T。据统计,仅2014年8月31日至9月2日三天内,他们排放工业污水41.76吨。警方遂向庆云县检察机关申请对该污水处理厂的主要负责人李某禧逮捕,并对其他5名有关责任人员分别予以刑事拘留或行政拘留。

    2015年10月10日,庆云县人民法院依法对该起刑事案件作出一审宣判,以污染环境罪判处李某禧拘役四个月,并处罚金3万元,对冯某、李某堂等5名责任人也分别判处相应期限的拘役缓刑,并均处2万元罚金。

    “在对李某禧等人涉嫌污染环境犯罪案的审查批捕、提起公诉和开庭审理中,我们就发现有关环保部门在监管过程中存在不依法履职的问题!”庆云县检察院和法院的办案人员们如是说。经初查,该县环保局虽然对该公司的违法生产行为曾多次作出行政处罚,但在监管过程中存在违法行使职权和不作为情形。

    2

    人大授权撑腰 剑指违法行政

    2015年1月13日和5月15日,庆云县检察院曾先后两次依法发出检察建议,督促庆云县环保局“依法正确履职,高度重视群众呼声,加大对庆顺公司的监管力度”。

    然而,虽然庆云县环保局都予以回复,但实际“依然如故”,仍未履行监管职责,因为群众对庆顺公司违法排污的投诉举报仍接连不断。此时,由于存在法律上的空白等因素,检察机关能否作为公益诉讼人起诉环保局不明确,针对行政机关为被告人的行政公益诉讼很难提起,法院立案和审理工作亦于法无据。

    正当庆云县检察院一筹莫展之时,2015年7月1日,第十二届全国人大常委会第十五次会议作出了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权等领域开展提起公益诉讼试点,并明确要求人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。此后,北京、内蒙古、山东等13个省(区)市检察机关公益诉讼试点大幕就此拉开。

    不久,山东省人民检察院也印发了《山东省检察机关提起公益诉讼试点方案》,确定青岛、烟台、潍坊、临沂、德州、聊城6个地市为山东省检察机关提起公益诉讼试点,试点工作自2015年7月起开展,试点期限两年。

    在有利的新形势下,庆云县检察院精心准备,并于同年12月16日经最高人民检察院批准,首次作为公益诉讼人,以庆云县环保局为被告,在全国检察系统内最先提起了这起生态环境行政公益诉讼案件,请求判令庆云县环保局依法履行监管职责,并确认其直接收取庆顺公司罚款的行政行为及批准庆顺公司试生产、试生产延期的行政行为违法。

    3

    公益诉讼立案 吹皱一池春水

    2015年12月24日,庆云法院经审委会讨论,决定依法受理此起行政公益诉讼案,并于当天办理了立案登记和起诉状送达手续。

    “此案在全国法院属首例,庆云法院受理此案无先例可参照!”山东法官培训学院兼职教授、德州市中级人民法院审判委员会委员、行政审判庭庭长杨如冰介绍,现行行政诉讼法及相关司法解释尚未对行政公益诉讼作出相关规定,对于如何审查、审理此类案件,有不少问题尚不明确。因此,最高人民法院曾事先多次听取情况汇报,省、市法院多次派工作组赴庆云法院进行督导,对可能出现的程序性问题提前制定预案,确保这起生态环境行政公益诉讼案件审理工作依法公正进行。

    “庆云法院成为第一个敢于吃螃蟹者!”此案引发社会广泛关注,在当地更是“吹皱一池春水”!

    当年最后一天,德州市委召开了行政公益诉讼专题会议,要求有关法院检察院高度重视,依法按程序审理,政府及环保部门要加大工作整改力度,确保此案的政治效果、法律效果和社会效果有机统一。

    庆云县委、县政府及环保部门立即成立了由县委书记、县长挂帅,环保局、安监局等多个部门参加的整改工作领导小组,多次召开会议研究措施,强力整改。截至2016年2月底,庆云县将庆顺公司彻底关闭停产,并对全县范围内重点企业进行了拉网式排查,严防环境污染事件发生。

    被告庆云县环保局很快纠正了“违反罚缴分离、收缴20万元罚款”等违法行政行为,并对自身执法不到位、怠于履职等行为在全局范围内进行了深刻地剖析、查摆和整改、规范,表示今后引以为戒,坚决依法履职尽责。

    2016年4月29日,庆云法院召开庭前会议,通过组织双方当事人相互交换证据,庆云县检察院考虑本案中被告环保局已经将庆顺公司彻底关闭停产、对庆顺公司逾期缴纳罚款的行为也已加处罚款并执行到位等整改情况,依法提交了《变更诉讼请求决定书》,将诉讼请求变更为确认庆云县环保局批准庆顺公司进行试生产、两次批准其试生产延期的行政行为违法,并得到法院准许。

    4

    “官官”对簿公堂 案情水落石出

    今年5月6日下午15时许,庆云法院对此起环保行政公益诉讼案进行公开开庭审理。

    庆云法院副院长杨福行担任审判长,与行政庭庭长刘新泉、人民陪审员张淑英组成合议庭,共同负责审理此案。公益诉讼人庆云县检察院副检察长黄平亮,被告庆云环境保护局局长吕洪军,均到庭参加诉讼。

    经各方当事人举证、质证、认证,被告环保部门违法行政的案情水落石出。经审理查明,庆顺公司于2007年12月27日在庆云县工商局注册登记,2008年8月“年产12000吨环保型纸用染料项目”开始投产运营,但是一直没有办理建设项目竣工环境保护验收手续。

    庆顺公司曾于2011年2月20日和2012年4月28日两次申请试生产,庆云环保局都很快批复同意。每次试生产三个月期限届满后,由于环保“三同时”验收未获通过等原因,被告才责令停止生产或停产治理、罚款。

    令人疑惑不解的是,2014年12月1日,庆顺公司第三次申请项目试生产,被告庆云县环保局又于当月3日批复同意其试生产三个月。

    庆顺公司还曾于2015年2月27日和5月28日两次申请试生产延期,结果也都很快得到被告批复同意。直至同年9月1日,被告又以庆顺公司环境保护治理设施未验收为由,责令其停止生产。

    针对被告监管不严、违法行使职权等行为,庆云县检察院在两次提出检察建议收效甚微的情况下,于2015年12月16日首次正式提起行政公益诉讼。从此,被告才狠抓整改,于同月28日决定撤销2014年12月3日关于庆顺公司试生产批复以及两次延期试生产批复的决定。2016年1月上旬,被告经请示当地县政府批准决定,依法关闭了庆顺公司。

    庆云县检察院认为,“被告环保部门在庆顺公司未经环保‘三同时’验收、长期违法生产的情况下,仍然两次批准其试产,并在庆顺公司污水处理厂负责人已被警方立案侦查时,又第三次批准其试生产,违法行政的主观故意非常明显,客观上纵容了庆顺公司违法生产!”

    5

    控辩针锋相对 法院依法公断

    在法庭审理中,是否对被告庆云县环保局于2014年12月3日同意庆顺公司试生产的批复以及两次同意其试生产延期的批复行为确认为违法,成为辩论的焦点问题,公益诉讼人庆云县检察院与被告庆云县环保局之间针锋相对、据理力争。

    “错误的行政行为已经由政府认定违法,司法机关不应再确认违法!”被告庆云县环保局负责人辩称,对被告2014年12月3日批复同意庆顺公司试生产以及两次批复同意庆顺公司试生产延期的行政行为,已经由被告自行作出撤销决定,县政府亦确认为被告行政行为违法,公益诉讼人没有必要请求法院再次确认被诉行政行为违法。

    庆云法院审理认为,国家环境保护总局2002年2月1日实施的《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第八条第一款规定:“环境保护行政主管部门应自接到试生产申请之日起30日内,组织或委托下一级环境保护行政主管部门对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查,并作出审查决定。”在法定举证期限内,被告庆云县环保局没有提交对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查的证据,其于2014年12月3日作出的批复同意庆顺公司项目试生产三个月的行政行为主要证据不足。

    庆云法院认为,《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十条第二款规定:“对试生产三个月确不具备环境保护验收条件的建设项目,建设单位应当在试生产的三个月内,向有审批权的环境保护行政主管部门提出该建设项目环境保护延期验收申请,说明延期验收的理由及拟进行验收的时间。经批准后建设单位方可继续进行试生产。试生产的期限最长不超过一年。该设施建设项目试生产的期限最长不超过二年。”本案中被告未能提供证据证明庆顺公司向有审批权的环境保护行政主管部门提交建设项目环境保护延期验收申请,及环境保护行政主管部门对此予以批准的证据,两次试生产延期批复的行政行为主要证据不足。

    庆云法院还认为,根据行政诉讼法第七十条第(一)项之规定,三次被诉批复行为依法应当撤销。鉴于诉讼期间被告自行撤销了三次被诉批复行为,在公益诉讼人坚持要求确认被诉行政行为违法的情形下,应当判决确认被诉行政行为违法。

    今年6月20日,庆云法院依照行政诉讼法第七十四条第二款第(二)项之规定,判决支持检察机关的诉讼请求,庆云县环保局批准企业试生产及试生产延期的行政行为违法。宣判后,庆云县检察院和庆云县环保局在法定期限内均未对判决提出上诉,该判决已经发生法律效力。

    法案点评

    舆论点赞首例行政公益诉讼

    “作为新生事物,法院审理行政公益诉讼案件难免会遇到一些困难和问题。”全国审判业务专家、德州中院院长孟祥刚介绍说, “我们会在授权试点要求内积极探索、依法推进,努力把这项改革引向深入!”

    回顾此起环保行政公益诉讼案件,许多司法实务界专家和检察官、法官都感慨颇多。“建立检察机关提起公益诉讼制度,剑指行政不作为,是一项具有前瞻性、创新性和重要现实意义的改革举措!”一位司法实务专家评论说。

    “‘公益诉讼人’的身份决定了检察机关在公益诉讼中的地位不同于普通民事、行政诉讼中的原告。检察机关通过提起公益诉讼的方式对违法行为进行监督,进而实现惩治违法行为,维护国家和社会公共利益的目的,这也是检察机关法律监督职能的体现。”山东省人民检察院民事行政检察二处处长王钦杰说。

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