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法官责任制的 定位与规则
努力构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系
让“两学一做”学得扎实做出成效




2016年07月06日 星期三 往期回顾
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努力构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系
最高人民法院副院长 李少平
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    开栏的话

    全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上强调,改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。我们要坚持走中国特色社会主义法治道路,加快构建中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。全面依法治国,核心是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,关键在于坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

    如何深刻认识和掌握习近平总书记在党的十八大以来关于全面推进依法治国系列重要论述的精髓,把握好司法改革和依法治国的关系,保障和促进社会公平正义,不断提高司法公信力和司法权威,坚持司法为民、公正司法,以期实现全面依法治国的总目标,已成为我国法学理论界和司法实务界需要持续深入研究的重大课题。

    为此,本周刊就全面依法治国思想理论研究和人民法院各项改革工作的成果梳理,开辟《全面推进依法治国 维护社会公平正义》专栏,敬请参与并关注。

    党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央立足中国发展实际,坚持问题导向,从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度提出了全面依法治国这一重大战略部署。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。在中央统一部署下,最高人民法院一直十分重视多元化纠纷解决机制改革,积极发挥司法的引领、推动和保障作用,努力构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系,推动多元化纠纷解决机制在法治轨道上不断发展完善。

    一、深刻认识依法治国背景下的多元化纠纷解决体系

    (一)多元化纠纷解决体系是中国特色社会主义法治体系的重要部分

    四中全会决定指出:全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命,需要付出长期艰苦努力。建设中国特色社会主义法治体系,以完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系为标志,需要法治国家、法治政府、法治社会一体建设。最高人民法院为推动多元化纠纷解决机制法治化进程,构建科学系统的多元化纠纷解决体系,已经进行了十余年的探索和实践,在新一轮的司法改革顶层设计中明确将其写入人民法院“四五改革纲要”。作为四五改革的成果,最高人民法院刚刚发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》,是对多元化纠纷解决机制法律制度的完善,对于构建中国特色社会主义法治体系具有重要意义。

    (二)健全的多元化纠纷解决体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志

    十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善多元化纠纷解决机制”,五中全会提出要“构建全民共建共享的社会治理格局”,中央的战略部署为多元化纠纷解决体系建设完成了地位升华、制度升华和理论升华。国家治理的理想状态是实现“善治”,而多元化纠纷解决机制则是实现“善治”的最佳路径。国家治理现代化的标准是由国家主导的公共事务治理必须达到民主化、法治化、制度化、多元化,包含法治、德治、共治、自治。在“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制下,现代社会提倡以和谐的方式和价值观构建社会治理机制,不仅关注纠纷发生之后的救济,而且注重对社会关系的调整。构建多元化纠纷解决体系,对解决当前社会发展面临的新情况新问题,实现从传统社会管理向现代社会治理转变,最终实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

    (三)完善多元化纠纷解决机制是满足人民群众新需求的重大举措

    法治作为治国理政的基本方式,更应当体现人民群众对多元正义、社会和谐、公共治理、社会自治等现代价值观的认同。“遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治思维并不意味着任何纠纷都要到法院“打官司”,而是应当激发社会自治、自主、能动力量,尊重当事人对纠纷解决方式的参与权和选择权,构建全民共建共享的社会治理格局。完善多元化纠纷解决机制,国家的责任和义务就是将各种诉讼以及非诉纠纷解决渠道打通,统筹社会力量、平衡社会利益、调整社会关系、规范社会行为,鼓励行政机关、各行业自治组织、民间社会团体和个人参与纠纷化解,为当事人提供灵活多样、方便有效、富有人性关怀的纠纷解决渠道,引导当事人选择适当的方式解决纠纷,解决好群众最关心最直接最现实的利益问题,推进法治社会建设,实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好的发展目标。

    (四)完善多元化纠纷解决机制是弘扬社会主义法治精神的重要途径

    法律的权威源自人民内心的拥护和真诚的信仰。全面推进依法治国,必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性。完善多元化纠纷解决机制,引导当事人选择适当的方式解决纠纷,鼓励各类民间组织和个人参与纠纷化解,广泛动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务,使公民了解法律、熟悉法律、信任法律最后达至信仰法律,从而充分认识自身的权利义务和主体地位,对于培养法治观念,弘扬法治精神具有重要意义。

    二、科学认识中国特色多元化纠纷解决体系的制度内涵

    多元化纠纷解决体系,是指各种纠纷解决方式、程序或制度以其特定的功能共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。周强院长在“全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会”上提出了“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”的“三步走”新战略,要求各级法院树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念。按照中央改革部署,各级法院要优化法院内外资源配置,深刻认识“四大优势”的特色制度内涵,推动多元化纠纷解决机制的“升级换代”。

    (一)充分发挥党委领导的巨大政治优势

    构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系,要始终坚持党的领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,确保始终坚持正确的政治方向。目前,我国的多元化纠纷解决机制改革已经形成了中央统筹部署、各地综治协调、社会广泛参与、司法提供保障的组织模式,取得了显著成效。作为执政党的中国共产党及其各级党政组织,在明确改革方向、整合解纷资源、提高解纷实效等方面发挥了核心的领导作用。从上个世纪60年代初的“枫桥经验”,到本世纪初的大调解体系建设,再到当前具有积极示范效应的多元化纠纷解决机制“眉山经验”的形成,无不得益于中央主导的政治优势和各级党政机构的有效推动。各级人民法院要始终坚持依靠党委领导,积极争取政府支持,努力构建“党政主导一盘棋、社会参与总动员”的格局,为进一步深化多元化纠纷解决机制改革提供强有力的政治保障。

    (二)充分发挥综治组织、行政机关统筹协调的优势

    多元化纠纷解决机制改革是一个系统工程,涉及到诸多国家机关、综治组织和其他社会团体等等,需要各级综治组织在综合治理、平台建设、机制建构方面发挥领导决策、统筹资源、工作协调等作用。各级行政机关在各自职能领域承担着一定的纠纷解决职责。所以,各级人民法院在多元化纠纷解决机制建构中必须加强与综治组织和行政机关的沟通协调,建立定期或不定期的联席会议制度,形成信息互通、优势互补、协作配合的纠纷解决互动机制,支持行政机关在其职责范围内积极开展行政和解、行政调解和行政裁决等,促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。

    (三)充分发挥社会力量基础雄厚、资源丰富的优势

    多元化纠纷解决机制作为汇聚各种纠纷解决方式的社会治理系统,只有凝聚共识、汇聚力量,发挥出基础雄厚的民间解纷力量的优势,才能真正形成纠纷解决的合力,破解发展中遇到的难题。要与人民调解组织充分对接,发挥人民调解组织分布广、数量大、扎根基层、贴近群众的优势,化解基层矛盾、维护基层稳定。要加强与商事调解组织、行业调解组织的对接,发挥专业人士、行业专家化解纠纷的专业化、职业化优势。另外,各级人民法院还要积极支持工会、妇联、共青团、法学会等组织以及人大代表、政协委员、专家学者、律师等参与纠纷解决,汇集起全社会纠纷解决资源的强大合力,共同建构一个具有中国特色的科学系统的纠纷解决体系。

    (四)充分发挥司法引领、推动和保障的作用

    中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》(中办发〔2015〕60号)对人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和作用给予了准确的定位,即“人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用,建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”。发挥引领作用,主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系。法院建立功能强大、资源充足的诉调平台,引导当事人选择适当的方式化解纠纷,建立形式多样、运行规范的诉调对接机制,指导其他纠纷解决机制发挥有效作用。发挥推动作用,促进矛盾纠纷多元化解。法院通过诉调对接、业务指导、人员培训、参与立法等途径,促进诉讼外纠纷解决机制的发展,让更多的矛盾纠纷通过规范、中立、有效的非诉解纷渠道解决。发挥保障作用,促进诉讼外纠纷解决机制发展。包括对调解协议法律效力的依法确认,对特邀调解组织建设的完善,对特邀调解员行为规范的约束,更有对特邀调解员的技能培训和能力提高等,努力提高调解员的业务素质和调解的公信力。

    三、人民法院推进多元化纠纷解决体系建设的重大成就

    十年来,“二五改革纲要”首次提出建立健全多元纠纷解决机制,2008年该项改革纳入中央司法改革整体部署,2009年最高人民法院出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,2012年扩大试点,2014年确定示范法院;近日,按照中央改革部署和“四五改革纲要”要求,发布了《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制的意见》和《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》(以下简称《意见》和《规定》)。多元化纠纷解决机制改革经历了从试点到示范、从理念更新到理论升华、从改革实践到制度建设的过程。

    (一)搭建了功能完备、运行规范的诉调对接平台

    2012年,最高人民法院印发了《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》,要求试点法院建立“诉调对接中心”。2015年,最高人民法院要求各级人民法院以诉讼服务中心或者诉调对接中心建设为核心,建设功能强大、资源充足的诉调对接平台。目前,全国法院共设置3498个诉讼服务中心和467个诉调对接中心。下一步将把诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来,建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台,实现从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变,达到“规模化、系统化、常态化”的标准。

    (二)完善了形式多样、覆盖全面的诉调对接制度

    在立案登记制改革背景下,各级人民法院贯彻落实民事诉讼法规定的先行调解原则,建立完善了诉调对接各项制度。一是推动创设了司法确认制度。2004年《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》首次提出司法确认程序,2007年部分法院开始试点,2009年《若干意见》进一步完善司法确认制度,人民调解法和修订民事诉讼法在法律层面上肯定了司法确认的独立程序价值。二是推动调解方式的多样化。《规定》要求各级人民法院建立特邀调解制度,完善特邀调解组织和特邀调解员名册制度,规范了特邀调解程序,通过委派调解或者委托调解,发挥社会力量的作用;《意见》推动建立律师调解制度,发挥法律专业人才在化解纠纷方面的优势;建立法院专职调解员制度,合理配置法院系统内部资源。

    (三)创新了高效便捷、灵活开放的诉调对接机制

    在多元化纠纷解决机制建设中,法院通过创新民商事纠纷中立评估机制、无争议事实记载、无异议方案认可机制,丰富和发展多元化纠纷解决机制体系;探索建立调解前置程序,引导当事人在登记立案前选择特邀调解组织或特邀调解员先行调解;通过在线纠纷解决方式,建设集网上立案、案件查询、网上咨询、在线调解等功能为一体的在线纠纷解决系统,为人民群众提供经济、方便、快捷、高效的纠纷解决渠道;全面发挥繁简分流机制、小额速裁程序、督促程序的作用,畅通案件分流渠道,最大程度地满足当事人的多元司法需求。

    (四)培育了充满活力、素质优良的解纷队伍

    各级人民法院通过业务指导、技能培训,培养了一支具有专业水准和较高调解技能的人才队伍。2009年以来,部分法院开始对特邀调解员进行制度化、规范化改革探索,建立特邀调解组织和调解员名册制度,加强法院矛盾化解能力。今年4月,最高人民法院多元化纠纷解决机制研究基地在湘潭大学揭牌成立,研究基地将致力于建设具有国际视野和前瞻思维的理论高地,培养纠纷解决领域专家、司法实践骨干的人才高地,为纠纷解决机制改革提供智力支持的成果高地,紧跟时代发展充分展示“中国经验”的创新高地。

    (五)推进了多元化纠纷解决机制建设的立法进程

    根据中央统一部署和要求,改革成果要及时通过立法等方式予以固定。目前,最高人民法院已经推动一些条件成熟的地方着手本地多元化纠纷解决机制的综合性立法和单项立法进程,并已取得初步成果。2015年5月1日,《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》正式实施,这是我国第一部关于多元化纠纷解决机制建设的地方法规,山东省、四川省、黑龙江省人大常委会都已启动了地方立法程序。最高人民法院积极支持和指导地方立法探索,从而推动国家层面相关法律的立法进程,将改革实践成果制度化、法律化,促进多元化纠纷解决机制改革在法治轨道上健康发展。

    四、我国多元化纠纷解决机制建设面临的形势任务

    (一)应对社会转型期纠纷多发成为新挑战

    当前,我国改革进入攻坚期和深水区,国家发展处于社会转型期、利益调整期和矛盾凸显期,各种社会矛盾纠纷频发、易发,且纠纷的主体、性质、形式、过程及社会影响都呈现多元化的特征和趋势。要深刻认识全面建成小康社会决胜阶段的新形势,正确把握我国发展重要战略机遇期内涵的新变化,深入分析经济发展新常态下的新问题、新挑战。如果社会矛盾纠纷得不到及时化解,群众合法权益得不到有效维护,经济社会发展秩序不可避免会受到损害,全面建成小康社会目标就难以顺利实现,全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党也难以顺利推行。

    (二)兼顾司法公正和司法效率成为新课题

    司法公正与司法效率是对立统一的关系。公正是司法的灵魂和生命。迟到的正义会让正义大打折扣,公正与效率都是法治社会的重要价值目标。周强院长强调,要牢固树立高效与公正相统一的法治理念,高效必须以公正为前提、为基础,公正必须以高效为支撑,否则都会影响法治的权威和公信。诉讼是依靠国家公权力介入解决纠纷的方式,具有强制性、规范性、程序性和终局性的特点,是维护社会公平正义的最后防线。非诉讼纠纷解决方式,以当事人的自主合意和选择为基础,程序上简易灵活、快速高效,对于破解“案多人少”难题、提升司法效率具有重要意义。

    (三)用多元方式化解不同纠纷成为新任务

    人类社会在其发展的任何阶段,都需要与之相适应的纠纷解决体系。社会越复杂,要求纠纷解决的方式、手段也越丰富。现今社会,指望用一种纠纷解决方式就能全部解决各类矛盾纠纷是不现实的,司法资源的稀缺性,也注定了诉讼不可能“包打天下”“包治百病”。要快速适应纠纷的多元属性,及时转变纠纷解决的理念,努力提供个性化“私人订制”“量身定做”的多元化纠纷解决机制,切实满足人民群众对纠纷解决方式的多元需求。

    (四)顺应国际纠纷解决发展潮流成为新趋势

    “世界潮流,浩浩荡荡,顺之则昌,逆之则亡。”国际化已然成为当今世界发展的趋势,也应当成为多元化纠纷解决机制未来发展的重要战略。一个功能互补、相互衔接、科学系统的纠纷解决体系已经成为一个国家或地区投资环境和软实力的重要组成部分。进一步加强与其他国家和地区司法机构、仲裁机构、调解组织的交流和合作,提升我国纠纷解决机制的国际竞争力和公信力。要发挥各种纠纷解决方式的优势,不断满足中外当事人纠纷解决的多元需求,为国家“一带一路”等重大战略的实施提供司法服务与保障。要打造国际化、外向型、合作型的多元化纠纷解决体系,推动全球治理理念创新发展,努力为完善全球治理贡献中国智慧和中国经验!

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