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跨行政区划设立人民法院的法治意义
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2014年10月27日 星期一 往期回顾
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全国人大代表政协委员系列谈
跨行政区划设立人民法院的法治意义
全国人大代表、全国人民代表大会法律委员会副主任委员 苏泽林
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    设立跨区划的人民法院,是依法治国中一个耀眼的闪光点,对我国社会主义司法体制的自我完善将产生重大而深远的影响,它有利于净化司法环境,确保司法机关依法独立公正行使职权;有利于明晰中央和地方的事权,确保司法权的统一性;有利于合理配置司法资源,确保人民群众方便、经济地参与司法活动;有利于加强和改进党对人民法院工作的领导,确保人民司法的正确政治方向。

    备受关注的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议胜利闭幕,全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进依法治国作出战略部署,这是我国社会主义法治建设史上新的里程碑。全会对全面推进司法改革作出了具体安排,提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,优化司法职权配置,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。设立跨区划的人民法院,虽然只是《决定》中一个非常具体的措施,但它是依法治国中一个耀眼的闪光点,对我国社会主义司法体制的自我完善将产生重大而深远的影响。

    首先,设立跨行政区划的人民法院,有利于净化司法环境,确保司法机关依法独立公正行使职权。长期以来,我国地方各级人民法院是依地方行政区划而设立的,在不同级别的行政区域内设立相对应的人民法院。在这种体制下,人民法院的人财物管理等方面都受制于地方政府。在高度计划经济时期,这种体制并无大碍。随着社会主义市场经济的确立和发展,原有司法体制的弊端就逐步暴露出来了。随着改革开放的深入,我国又实行了“分灶吃饭”的财政管理体制,地方各级人民法院的人员工资、审判业务和日常运行经费等都由同级人民政府保障。司法权过度依赖于行政权,地方保护主义对司法的干扰在所难免,不利于人民法院依法独立公正地行使职权。跨行政区划设立人民法院,在某种程度上避免了司法对同级政府的依赖,地方保护主义对司法的干扰也会大大降低,为人民法院依法独立公正行使宪法赋予的职权提供了组织上的保障。

    其次,设立跨行政区划的人民法院,有利于明晰中央和地方的事权,确保司法权的统一性。按行政区划设立法院,由同级政府给予保障,出现了司法权地方化的倾向,为学界所诟病,也往往造成地方各级人民法院就是“地方的法院”的错觉;一些地方政府也习惯于将法院作为政府的一个职能部门来管理,例如,给人民法院下达招商引资指标,分配驻村扶贫等任务。党的十八届三中全会在审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。习近平总书记在今年的中央政法工作会议上强调指出,司法权是判断权,是属于中央的事权。习总书记的重要讲话,厘清了司法权的性质,回归了司法权的本来属性。这次全会决定“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”,是对三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求的具体化,凸显审判权作为中央事权的特质,有助于去除人民法院的地方化色彩,确保司法权牢牢掌握在中央手里,确保司法权的统一性、完整性。

    再次,设立跨行政区划的人民法院,有利于合理配置司法资源,确保人民群众方便、经济地参与司法活动。我国地域辽阔,地形复杂,经济发展很不平衡。实践证明,按照区划设立的部分人民法院存在忙闲不均、浪费司法资源的问题。以基层法院为例,有的法院一年受理案件数万件,法官工作“5+2”、“白+黑”累得苦不堪言;而有的法院一年只有几百件案件,司法力量富裕,业外任务大于审判工作。从当事人角度考量,人民法院的管辖范围决定了当事人的诉讼成本,在按照区划设置法院的情况下,一些地方当事人只能到离家数百公里外的域内人民法院寻求帮助,而隔河相望的邻近法院却爱莫能助。设立跨区划人民法院,可以从有利于人民群众诉讼的原则出发确立人民法院的管辖权,建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,既可以方便人民群众参与司法、寻求司法保护,又可以合理配置有限的司法资源,节约司法成本。

    最后,设立跨行政区划的人民法院,有利于加强和改进党对人民法院工作的领导,确保人民司法的正确政治方向。我国宪法确立了中国共产党的领导地位,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是社会主义法治最根本的保证。只有在党的领导下依法治国、力行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。在现有体制下,各级人民法院是在同级党委领导下开展工作,这种领导是紧密的、有限的。但是,在实践中也出现了一些问题,个别党的领导干部摆不正自己的位置,以“党”自居对法院指手画脚,甚至要求法院搞一些违背司法规律的所谓创新,损害了国家法律的严肃性和人民法院的司法公信力。设立跨行政区划的人民法院,人民法院工作可以接受更高级别的党委领导,接受更高级别的人大监督,可以更加有效地保证党的路线方针政策在人民法院得到全面准确地贯彻执行,确保人民法院各项审判任务和司法改革工作沿着正确的方向发展。

    当前,设立跨行政区划的人民法院的方向已经明确,摆在我们面前的任务就是要解决设立跨区划法院的法律问题、原则问题、管理问题和保障问题。宪法规定,人民法院由人民代表大会产生,受人民代表大会监督,并对其负责。设立跨行政区划的人民法院,也必须符合这一宪法原则。但设立跨行政区划的人民法院,必然面临法院如何产生、法官如何任免等现实法律问题。人民法院组织法已经不能适应人民司法发展的需要,应当尽快修订。虽然组织法的修订工作已经提上日程,最高人民法院和全国人大常委会有关部门做了大量的前期研究协调工作,但四中全会对司法体制改革又提出了新的任务和更高的要求,类似设立跨行政区划人民法院的基本原则、程序以及这类法院的基本职权等,都需要在组织法中作出规定。我们必须下大力气修改好人民法院组织法并建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,为设立跨行政区划人民法院提供法律依据。同时,要按照中央的要求,实现人民法院体制和工作机制的创新,进一步完善适合中国国情和依法治国总要求的法院体制、法官管理制度、经费保障机制以及对司法权的监督机制。上述问题的改革工作,中央已经作出部署,选择了不同地区、不同层级的人民法院进行试点。下一步的关键任务,就是要对试点工作指导好、总结好、运用好,保障整个司法改革工作正确、有序地推进。

    海事法院、铁路法院和即将在北京、上海、广州设立的知识产权法院,都是跨行政区划的专门法院,特别是在直辖市设立的知识产权法院,均由市一级的人民代表大会及其常委会产生,受其监督对其负责。上述法院的产生程序、职权、管辖以及法院的管理模式,为下一步设立跨区划人民法院积累了经验,提供了借鉴。我们有理由相信,在党中央的坚强领导下,在全国人大、国务院的有力支持下,符合中国国情的跨行政区划人民法院,将会在不久的将来顺利诞生并健康发展,设立跨行政区划人民法院的法治贡献,也将载入史册。

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