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人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径
嵌入式司法服务助推县域治理现代化




2014年07月16日 星期三 往期回顾
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人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径
贺小荣
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    □“司法权是判断权和裁量权”、“司法权是中央事权”和“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”是人民法院四五改革纲要的理论基点

    □上述司法性质论和司法价值论,紧紧围绕司法为民、公正司法的工作主线,构建了判断权的主体要件、运行机制、体制保障三大逻辑板块

    □四五改革纲要将建成具有中国特色社会主义审判权力运行体系确定为全面推进司法改革的具体路径,这一体系将坚持自己的政治特色、专业特色、民族特色和时代特色,为国家治理体系与治理能力现代化创造和输送程序价值、秩序价值、信用价值和正义价值

    《人民法院第四个五年改革纲要2014-2018》(以下简称四五改革纲要)于2014年7月9日正式发布,这标志着人民法院新一轮改革又站在了新的历史起点。根据四五改革纲要的主要内容,结合学习习近平总书记关于政法工作的一系列重要论述和党的十八大以来人民法院工作的一系列重大工作部署,现就人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径谈几点认识和体会。

    一、人民法院四五改革纲要的理论基点

    人民法院的改革应当立足于回答和解决两个基本问题:其一,法院到底是干什么的?其二,法院工作追求的价值目标到底是什么?第一个问题关系到司法权的权力属性,第二个问题关系到司法权的价值归属。因此,司法性质论和司法价值论是人民法院推进改革的两个重要理论基点。

    司法性质论是对司法权内在特质和属性的概括和揭示,它是司法改革顶层设计的重要理论依据。本轮司法改革的一个突出特点,就是从方案设计之初即将“司法权是判断权和裁量权”、“司法权是中央事权”这两个重大理论表述确定为改革的理论基点,并据此构建新一轮人民法院改革的逻辑结构。首先,司法权既然是判断权,就必须赋予判断主体高度的独立性、中立性和专业性,这正是法院人员分类管理改革、建立法官员额制度、完善法官选任制度、加强法官训练制度、健全法官惩戒制度的重要理论基础。其次,司法权既然是判断权,就必须体现程序性、技术性等司法自身的规律性,这正是建立司法责任制、审判权运行机制、司法过错责任追究机制的重要理论前提。第三,司法权既然是中央事权,实际上赋予了司法权国家属性,也就是说作为国家判断权的司法权当然应当具有终局性、确定性、稳定性和强制性等诸多属性,这正是建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、推动省以下地方法院人财物统一管理、健全司法行政事务保障机制、明确四级法院职能定位、推进涉法涉诉信访改革的重要理论依据。

    司法价值论是司法能否满足社会需要及其司法对于个人、社会生存发展有何意义的理论体系,它直接决定和影响社会公众对法院工作的评价,进而成为确定法院工作方向和目标的重要理论依据。近年来,随着经济社会的全面发展,各类矛盾纠纷急剧增多,社会成员希望通过司法解决纠纷的愿望愈加强烈,有诉必理、有案必立、有理必赢成为民众近乎一致的诉求,而确保人民法院依法独立公正行使审判权的体制机制尚不完善,法院工作面临巨大压力。与此同时,在以大信访、大调解为主导的社会管理模式下,“法院工作如何定位”再次引发人们的热议和思考。一是解纷论。持解纷论者认为,人民法院工作的价值目标应当是解决纠纷,只要当事人的纠纷能够解决,人民法院工作的价值就得以实现。毋庸置疑,依法化解矛盾纠纷是人民法院的主要职能,仅从这个意义上来讲,解纷论无可挑剔。但在司法实践中,有的将解纷论推崇至人民法院工作的终极目标,导致片面追求调解率,结果使“有理人吃亏让利,违约侵权的人扬眉吐气”颠倒了价值观、是非观和法律观,最终透支了司法公信,动摇了社会成员的法律信仰和道德底线。二是稳定论。持稳定论者认为,人民法院工作的价值目标应当是维护社会稳定,只要当事人服判息诉,人民法院的使命就已经完成。应当承认,维护社会稳定是人民法院服务大局的基本要求,也是中国特色社会主义司法制度的本质使然。但在司法实践中,个别地方无视司法工作自身的规律,片面将维稳视为人民法院工作的核心价值,以牺牲公正、权利、程序来换取局部和一时的稳定,超出法院自身的职能来设定维稳考评指标,没有将维稳建立在依法维权的基础上,最终只能是扬汤止沸、功利维稳。三是正义论。持正义论者认为,人民法院工作的价值目标应当是实现社会的公平正义,只要案件的处理符合法律的公平正义,人民法院工作的价值就得以实现。应当看到,将实现公平正义确定为人民法院工作的核心价值和终极目标,具有十分重要的理论意义和实践价值。但在当下的司法实践中,由于社会大众与法官之间对公平正义的认识还存有差异,少数法官在理解法律、认定证据、恪守程序、权衡价值方面还存在不足,导致法院自身评价和社会评价还存在不少差距。因此,本轮司法改革将“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”确定为核心价值和终极目标,并从中国特色社会主义初级阶段的国情出发,适当吸收解纷论和稳定论的合理成分,以解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题为切入点,以确保人民法院依法独立公正行使审判权为重心,着力建设具有中国特色的社会主义审判权力运行体系。

    上述司法性质论和司法价值论是人民法院四五改革纲要的重要理论基点。司法性质论为人民法院改革提供了强大的思想理论武器,也为新一轮改革的顶层设计提供了理论支撑和技术支持。司法价值论为人民法院改革明确了价值目标和改革导向,从立案到执行、法官到法院、放权到监督、公开到公信,四五改革纲要在每一个改革项目的细节上都紧紧围绕如何“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”而延伸和展开。上述司法性质论和司法价值论,也是四五改革纲要45项改革举措从提出、讨论、修改到最后确定的重要理论依据。

    二、人民法院四五改革纲要的逻辑结构

    以国家判断权和公平正义论作为理论基点的四五改革纲要,紧紧围绕司法为民、公正司法的工作主线,构建了判断权的主体要件、判断权的运行机制、判断权的体制保障三大相互依存、相互制约的逻辑板块。

    (一)让谁来做法官——判断权的主体要件

    司法权作为一种判断权,其判断主体的素质直接决定和影响着裁判结果的品质。司法裁判是根据现有证据推定已经发生的未知事实的专门活动,它对法官的逻辑推理和生活经验有着更加严格的要求,而系统严格的职业训练和一定期限的司法实践履历是法官最基本的入职条件;司法裁判是根据证据证明的事实选择法律适用的过程,它对法官的教育背景、知识体系和法律素养有着比普通公务员更高的要求;司法裁判是依法确认和分配当事人之间权利义务的过程,也是全社会公平正义的最后一道防线,它对法官自身的独立性和职业品德有着近乎苛刻的要求,任何可能影响法官独立公正裁判的因素都应当在制度上予以消解。因此,建立科学而又严格的法官制度是新一轮人民法院改革的逻辑起点。

    现行法官按照公务员管理,导致法官入职门槛较低、行政化加剧、人员结构失衡、成长空间有限。大量占据法官资格的人员并不从事审判工作,而审判一线的法官为了解决行政级别又希望到行政管理部门任职,加之法院的行政职数有限,导致法官成长进步的空间全被挤在庭长、院长一条通道上,进一步加剧了法院内部的行政化,影响了法官依法独立公正行使审判权。此外,由于没有建立科学的法院人员分类管理制度,加之法官身份和微薄的审判津贴所吸引,导致法院内部辅助人员、行政工作人员大都向法官身份聚集,形成起点较低、内部循环、对外封闭的“蜂窝状”式的法官培养模式,法官逐级遴选的通道被堵死,最终使法官人数日渐庞大,而辅助人员愈加稀少,大量与行使判断权无关的辅助事务也需要法官去亲理,造成司法效率低下,最终形成案多人少与忙闲不均现象并存的结构性矛盾。

    针对上述问题,四五改革纲要在判断权的主体要件方面明确了以下改革路径:一是建立法官员额制度。根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据确定法官员额,提高法官任职年龄和入职门槛,对各级法院法官统一实行员额管理,原则上只能在法官员额空缺的情况下,方可启动补充选任法官的程序。二是推进法院人员分类管理改革。以法官为中心,健全法官、司法辅助人员、司法行政人员各自单独的职务序列,适当增加司法辅助人员的比例,让法官从繁琐的、与行使判断权与裁量权无关的事务中解脱出来。三是建立法官逐级遴选制度。在省一级成立公开、公正、独立、开放、多元的法官遴选委员会,健全初任法官首先到基层法院任职的机制,建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制,打通基层法院法官逐级晋升的通道。四是完善法官等级定期晋升机制。确保不担任领导职务的一线办案法官在年度考核称职的条件下可以按照法定年限晋升至较高的法官等级,这种定期晋升的可预见性和法定性可以大大排除法院内部管理的行政化,为法官依法独立公正行使审判权提供制度保障。五是建立法官惩戒制度。在省一级设立由法官代表和法律职业共同体人员参与的法官惩戒委员会,制定公开、公正的法官惩戒程序,既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒,又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。

    (二)裁判是如何形成的——判断权的运行机制

    司法权的判断权属性,要求审判权运行必须具备程序性、亲历性和公开性等基本要件。审判权运行机制在确保司法公正方面起着决定性和基础性的作用。裁判是如何形成的?谁可以决定裁判的结果?这是当事人和社会公众评价裁判结果公正性的重要标准,也是认可和接受司法裁判的必要条件。

    长期以来,我国因法院独立审判而非法官个人独立审判的体制因素,加之师傅带徒弟式的法官成长规律,形成了内部层层审批、判审分离的审判权运行机制。这种运行机制的优点是监督制约环节较多、有利于发挥集体智慧、便于裁判意见的相对统一、能够充分发挥院庭长作为资深法官的传帮带作用。但其弊端也非常明显:一是违反了直接言辞原则,也即亲历性原则,可能导致司法专断;二是判与审的分离,引发互相推诿、权责不清、无人负责;三是审判权的高度行政化可能降低司法腐败的成本;四是审判权运行的行政化大大降低了司法的效率。因此,审判权运行的去行政化几乎成为学界和社会各界近乎一致的呐喊。

    毋庸置疑,四五改革纲要将破除审判权运行的行政化作为其改革的价值取向,但同时又恪守了必要的理性和冷静。一是完善主审法官、合议庭办案责任制。独任制审判模式以主审法官为中心,配备必要数量的审判辅助人员。合议制审判模式由主审法官担任审判长,配备与合议庭工作量相适应的审判辅助人员。主审法官作为审判长参与合议时,与其他合议庭成员权力平等,但负有主持庭审活动、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵等岗位责任。完善合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约监督机制。科学界定合议庭成员的责任,既要确保其独立发表意见,也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。二是明确院、庭长与其职务相适应的审判监督职责。健全院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制,建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制。三是完善审判委员会工作机制。合理定位审判委员会职能,健全审判委员会讨论事项的先行过滤机制,规范审判委员会讨论案件的范围,完善审判委员会议事规则,建立审判委员会委员履职考评和内部公示机制。四是规范上下级法院的审级监督关系。强化审级监督的纠错功能,严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件,完善发回重审和指令再审文书的公开释明机制和案件信息反馈机制。五是改革法院考评机制。区分管理性指标和研究性指标的不同功能,废止没有实际效果的考评指标和措施,取消违反司法规律的排名排序做法,发挥考评机制对人民法院公正司法的服务、研判与导向作用。六是推进裁判文书说理改革。建立裁判文书说理的评价体系,将裁判文书的说理水平作为法官考评和遴选的重要因素。根据不同审级和案件类型,实现裁判文书的繁简分流。加强对当事人争议较大、法律关系复杂、社会关注度较高的一审案件,以及所有的二审案件、再审案件、审判委员会讨论决定案件裁判文书的说理性。对事实清楚、权利义务明确、当事人争议不大的一审民商事案件和事实清楚、证据确实充分、被告人认罪的一审轻微刑事案件,使用简化的裁判文书,通过填充要素、简化格式,提高裁判效率。七是进一步加大司法公开力度。建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度,推进庭审全程同步录音录像,规范以图文、视频等方式直播庭审的范围和程序,建立全国法院信息交换、审判流程公开和网上诉讼公告办理平台,完善裁判文书和执行信息公开平台,建立减刑、假释公开制度。

    (三)裁判公正的条件是什么——判断权的体制保障

    司法权作为判断权,其判断结果的公正性取决于判断主体的独立性。如果判断主体的物质装备、经费保障、职级晋升、住房保障、工资福利没有相对的独立性,或者要受制于被裁判的对象,裁判结果的公正性自然会大打折扣。

    我国地方法院绝大多数与行政区划相对应,这样固然有利于明确管辖、便利诉讼,特别是法院工作更容易得到当地党委政府的支持,但审判权的运行也容易受到各种地方因素的干扰。近年来,因城市拆迁、农村征地、企业破产、环境污染引发的大量行政和民事侵权案件难以得到公正审理,进而演变为常年难以化解的涉诉信访积案,已成为影响社会和谐稳定的突出问题。相反,我国跨行政区划设立的海事法院的裁判质量常常赢得社会的普遍赞誉。从性质上看,我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。因此,党的十八届三中全会明确提出要改革司法管理体制,推动省以下地方法院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。这为人民法院依法独立公正行使审判权提供了制度保障。

    针对现行审判权运行的物质制约、机制缺憾、体制保障等诸多方面存在的问题,四五改革纲要明确了以下几项重要的改革举措:一是推进人民法院经费保障体制改革,配合中央有关部门,推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革,确保省以下地方法院预算安排的经常性支出不低于改革前的实际水平。二是总结海事法院、铁路运输法院和直辖市中级法院一些好的经验,配合中央有关部门,健全完善跨行政区划的司法管辖制度。三是在重大、疑难、复杂案件较多的地方,建立上级法院派出巡回法庭工作机制。四是深化案件管辖制度改革,通过提级管辖和指定管辖,确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。五是推动设立知识产权法院,发挥知识产权法院跨行政区划审理案件的示范引导作用。六是进一步明确四级法院的职能定位,强化上级法院审级监督的纠错功能和确保辖区范围内统一法律适用的功能。七是改革涉诉信访制度,完善诉访分离工作机制,明确诉访分离的标准、范围和程序,健全涉诉信访终结机制,依法规范涉诉信访秩序。八是强化最高人民法院的监督指导职能,进一步发挥最高人民法院在维护国家法制统一、树立国家司法权威、统一法律适用标准方面的引领和示范作用。

    三、人民法院四五改革纲要的实现路径

    如何实现让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的改革目标,需要寻找实现这一目标的具体路径。习近平总书记在今年1月7日召开的中央政法工作会议上指出:“一个国家实行什么样的司法制度,归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度,关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题。”四五改革纲要将建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系确定为全面推进法院改革的具体路径,具有十分重要的理论和现实意义。

    应当承认,建成具有中国特色社会主义审判权力运行体系的主客观条件已经初步形成。人民法院司法改革走过了十五年,先后推出三个五年改革纲要,在审判权运行机制方面已经积累了较为丰富的实践经验;随着法学理论研究的不断深入,对审判权运行的特点和规律已经有了较为科学的认识,建设中国特色社会主义审判权力运行体系的理论准备已经成熟;党的十八大和十八届三中全会关于加快推进法治中国建设、进一步深化司法体制改革的重要战略部署,为中国特色社会主义审判权力运行体系的形成提供了重要的政治保证;全社会对依法治国和公正司法的强烈认同,为建设中国特色社会主义审判权力运行体系提供了良好的外部环境。

    中国特色社会主义审判权力运行体系的基本内涵可以概括为,以党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的社会主义民主政治制度为基础,以国家判断权理论和公平正义的司法价值论为理论基点,以法官制度、审判权运行机制、司法保障制度为主要内容,以审判权为中心、以审判管理权和审判监督权为保障的权力运行体系的总称。中国特色社会主义审判权力运行体系将坚持自己的政治特色、专业特色、民族特色和时代特色,为国家治理体系与治理能力现代化创造和输送程序价值、秩序价值、信用价值和正义价值。

    如何建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系,四五改革纲要为我们设定了具体的路线图和时间表:一是到2015年底,健全完善权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制;初步建立诉访分离、终结有序的涉诉信访工作机制;健全完善以庭审为中心的审判机制,强化刑事诉讼中的人权保障机制,确保司法公正。二是到2016年底,建成人民法院审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台;形成定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度;初步建立分类科学、结构合理、分工明确、符合司法职业特点的法院人员管理制度。三是到2017年底,初步形成科学合理、健全有效、便民利民、确保公正的司法管辖制度;初步建立统一管理、保障有力的人民法院经费保障体制,实现人民法院内设机构的优化配置。

    (作者系最高人民法院司法改革领导小组办公室主任)

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