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创造更加均衡的司法体系




2011年07月08日 星期五 往期回顾
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创造更加均衡的司法体系
——英国最新民事司法改革计划
□ 向国慧
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  今年3月,英国发布了《郡法院纠纷解决:创造更加简洁、快速和均衡的体系——英格兰和威尔士民事司法改革征求意见稿》,公开向社会征求意见。该征求意见稿的发布表明,自1996年沃尔夫勋爵发表《接近正义的报告》以来,英国将第一次对民事司法体系进行重大改革。

  在英国,多数人因诉讼费用及诉讼压力而害怕去法院。为回应社会通过快捷、经济及保密的方式解决纠纷的愿望,英国拟通过改革将诉讼体系建立在以下原则基础之上:均衡——纠纷应当以最合适的方式解决,使费用、程序与纠纷的复杂程度相适应;个人责任——公民应当对解决自己的纠纷负责,法院应致力于裁决复杂的或者法律性的问题;简化程序——司法服务应当及时,诉讼程序应当是公民或企业友好型的;透明——确保公民了解各类纠纷解决方式,使其更方便选择最合适的纠纷解决服务。

  从英国发布的《郡法院纠纷解决:创造更加简洁、快速和均衡的体系——英格兰和威尔士民事司法改革征求意见稿》看,英国目前正在考虑从以下方面推进民事司法改革:

  1.改革“不胜诉不收费”制度,改变律师比原告获利更多的状况

  继续执行去年提出的民事诉讼费用改革计划,废止胜诉费用补偿制度,废止“不胜诉不收费”附条件费用协议中的相关费用补偿制度。

  附条件费用协议(Conditional fee agreements)是英格兰和威尔士最常见的“不胜诉不收费”协议(‘no win no fee’ agreements)。根据这样的协议,如果败诉,律师不能向其委托人收费,但是,如果胜诉,律师可以收取胜诉费用。这项制度的目的是使原告不必从损害赔偿金中支付部分或者全部诉讼费给律师,而由败诉方支付。

  在签订了附条件费用协议的案件中,当事人可以投事后保险 (After the Event insurance)。事后保险是为当事人在败诉时可能承担的费用支付责任提供的保险,包括在投保人败诉时支付胜诉方诉讼费及投保人支出的费用(在一些案件中包括律师费)。1999年英国《接近正义法案》规定这项保险费可以由败诉方支付。在多数案件中,事后保险费用是自我保险的,也就是说,在诉讼结果出来之前不必支付保险费。如果投保人败诉,投保人不必支付保险费,但如果胜诉了,则由败诉方支付。这样,原告不必为事后保险支付任何费用,反而可以获得保险保障。由于原告不重视控制费用支出,胜诉费用和事后保险费用通常非常高昂。胜诉费用高(固定胜诉费用除外),受益最多的是原告的律师,而利益严重受损的是被告。原告因附条件费用协议获得了接近正义的权利,但被告却为此付出了高昂的代价。这项制度受到广泛质疑。

  针对上述问题,英国提出废除附条件费用协议中的相关费用由败诉方支付制度及事后保险费用由败诉方支付制度,同时,提高10%的损害赔偿金,建立有限的单向费用转移机制(qualified one way costs shifting)。在有限的单向费用转移机制中,败诉原告只需要支付自己的费用,包括胜诉费用,不必支付胜诉被告的诉讼费用。原告只有在确有必要时才支付胜诉被告的诉讼费用。败诉被告仍然要支付自己及原告的诉讼费用。改革后,原告将会关注控制自己的费用支出。

  此外,英国打算允许当事人在诉讼中订立以损害赔偿金为基础的费用协议,这是另一种形式的“不胜诉不收费”协议。根据这样的协议,律师可以从原告的损害赔偿金中分取一部分作为费用。这样可以增加可供原告选择的付费方式。

  除了费用制度改革外,英国也打算通过改革诉讼程序来降低诉讼成本。

  2.推广使用在线纠纷解决系统

  在英国一些不到1万英镑的交通事故人身损害赔偿案件中,由于在线纠纷解决系统引入,解决纠纷的时间从原来的1年下降到4个月。英国打算推广使用这种在线纠纷解决系统,去处理雇主承担责任以及公共机构承担责任的人身损害赔偿诉讼,包括处理诉讼金额高达5万英镑的诉讼。这样,一些当事人不必亲临法院就可以解决小额诉讼。

  英国希望鼓励更多诉讼通过电子方式提出。针对房东提起的占有诉讼,上诉法院法官鲁伯特(Sir Rupert Jackson)建议对那些本应该运用“占有诉讼在线服务”提出诉讼而选择传统方式起诉的房东,即使其胜诉,也仅仅可以获得与在线起诉费用相同的费用补偿。这个办法也可以用于类似的钱债诉讼在线服务。

  此外,在交通事故案件中,当事人提出的小额人身损害赔偿请求如果不能调解,法院可以通过审阅书面材料做出裁判。有时法院还可以以电话会议或者视频会议方式进行审理。英国打算将这种审理方式予以推广,使小额诉讼当事人可以要求通过电话或者书面方式审理案件。

  3.拓展调解的使用范围

  在英国,纠纷解决机制包括调解、仲裁、审判、早期中立评估等等。其中,调解和仲裁适用广泛,相关机制也相对健全,与司法程序并驾齐驱。英国替代纠纷解决机制的基本框架是在沃尔夫勋爵的倡导下建立的。根据沃尔夫勋爵的改革意见,法院有责任向当事人提供有关替代纠纷解决机制的信息,有责任鼓励当事人在适当的案件中选择替代纠纷解决机制。英国新民事诉讼规则采纳了沃尔夫的意见。新民事诉讼规则同时允许法官针对不积极参与替代纠纷解决程序的当事人实施制裁:如果胜诉当事人之前拒绝调解,法官可以决定败诉方不必支付胜诉方的诉讼费,或者仅支付较少的诉讼费。英国政府也积极支持发展替代纠纷解决机制。2001年,英国政府承诺所有政府部门及相关机构将积极选择替代纠纷解决机制解决与政府有关的纠纷。

  法院附设调解也得到较大发展。一些较大的郡法院开始实施法院附设调解,主要解决一些有律师代理、费用较高的重大案件。但是,只有一些大法院才有能力实施自己的调解计划,许多法院因为太小而不能为法院附设调解提供必要的行政性支持。因此,2004年底,政府设立了国家调解热线服务电话,为所有法院提供调解服务。热线电话由商业调解服务提供者负责接听,他们必须获得民事调解委员会(Civil Mediation Council)的资格认证。民事调解委员会于2003年4月成立,代表调解服务提供机构和调解员的利益,促进调解及相似纠纷解决机制发展。

  2007年至2008年,随着曼彻斯特郡法院小额诉讼试点的成功,小额诉讼调解服务迅速拓展到整个英格兰和威尔士。虽然最初小额诉讼调解是设计为面对面的,但这种调解很快就发展成为通过电话进行。在过去两年中,每年有1万件小额诉讼案件进入调解程序,调解率达到73%,当事人非常满意。在对7500余人进行在线调查后发现,98%的人对调解员专业水平及解决纠纷的有效性表示满意或者非常满意,95%的人表示他们会再次使用调解服务。96%的调解是通过电话进行的,这为当事人节省了去法院的时间和费用。

  但是,英国认为,调解潜力还未得到有效开发,仍有大量本可以调解的案件进入诉讼程序:有些人不知道替代纠纷解决机制,有些人诉讼的目的就是为了惩罚另一方当事人。作为长期计划,英国打算在“诉前指引”中引入强制和解程序(包括调解),使调解成为诉讼程序的一个阶段。

  4.将小额诉讼的限额从5000英镑提升到1.5万英镑

  这项改革的目的是使更多的案件通过简单的小额诉讼程序得到审理,改变郡法院管辖权,以便高等法院去处理更重大、更复杂的案件。英国同时也考虑将其他几类案件限额也相应提高。

  英国目前分配到小额诉讼轨道的案件的标的额小于5000英镑,但有两个例外:第一,人身损害赔偿案件进入小额诉讼轨道的标的额上限是1000英镑;第二,房屋修缮诉讼中,修缮费用不超过1000英镑以及与修缮有关的损害赔偿金数额不超过1000英镑的案件分配到小额诉讼轨道。

  小额诉讼程序最初创立于1973年,当时的限额是75英镑。1991年上限设为1000英镑,1996年上限提升到3000英镑。1999年,英国决定将上限提高到5000英镑。但是,自那以后数额上限就没有上升了。现在,由于通货膨胀影响,许多本应通过小额诉讼轨道解决的案件进入了快速轨道,导致相关案件诉讼费用相应上涨。考虑到上述因素,英国打算从2012年起提高小额诉讼限额。到底提高到什么水平,英国考虑有几种选择:1万英镑、1.5万英镑或者2.5万英镑。他们认为,提高到1.5万英镑是最合适的。

  小额诉讼轨道的诉讼程序不太正式,允许人们在没有职业诉讼代理人帮助下自行解决纠纷,不必向胜诉方补偿费用或者仅仅补偿较少费用。如果小额诉讼程序的金额上限提高,更多个人和小企业将从小额诉讼程序中获益。

  5.提高执行效率

  一些调查显示,在过去的10年中,执行效率低下是小额诉讼案件存在的突出问题。债权人抱怨债务人逃避债务后没有任何处罚。当事人很容易拖延执行,如申请暂缓执行或者申请变更法院命令。有时,法院会根据当事人申请启动听证程序,重审案件。为改变上述状况,重塑法院权威,保障债权人有效实现债权,促进英国经济早日恢复,英国计划对执行程序进行改革。《裁判庭、法院及执行法2007》应当说已经对执行程序进行了重大改革,然而,这些改革措施并未有效实施。因此,就如何实施这些改革措施,英国提出一系列计划。同时,英国也研究在此基础上进一步推进改革,研究是否可以将执行程序改为纯粹的行政活动,或者允许其他人(机构)提供执行服务。执行方面的改革主要包括以下措施:

  (1)改革财产扣押制度。为实现债权,债权人可以申请扣押债务人的房地产或者有价证券等财产。一旦扣押财产的命令生效,当事人可以申请法院出售被扣押的财产。但是,在以前,如果法院判决债务人分期付款,债权人就不能申请扣押财产。《裁判庭、法院及执行法2007》废除了这种限制,允许当事人在分期付款情况下申请扣押财产,但债权人不能在债务人按期付款情况下申请出售扣押的财产。

  (2)改革收入扣留制度。这项制度允许债权人申请扣留收入命令,要求债务人的雇主直接扣减债务人的收入,以实现债权人的债权。但是,由于债务人经常通过改变工作的方式逃避债务,收入扣留命令常常难以发挥作用。为应对这一情况,《裁判庭、法院及执行法2007》允许高等法院、郡法院和治安法院及有关官员从国家财税部门查询信息,了解债务人的新雇主姓名及地址。

  (3)改革第三方偿债制度。这是一种冻结并扣划债务人账户存款的一项制度。英国目前的做法是先由法院向银行或者第三方发布一个中间命令,由银行或第三方冻结判决确认的金额。在法院最终决定是否将冻结款项交债权人之前,债务人不能取款或者处置被冻结的款项。但是,如果银行在收到法院命令时发现债务人的账户中没有钱,银行将通知法院,中间命令失效。目前,银行没有义务通知法院债务人是否转移款项或账户,没有义务告诉法院债务人把钱款或者账户转移到哪里去了。结果,债务人很容易通过网络或电话将钱款转移到别的账户中,以逃避债务履行。针对这一问题,英国打算对此制度进行以下改革:中间命令经过一定时间自然成为法院的最终决定;目前账户冻结仅仅限于以债务人一个人名字登记的银行账户,英国打算通过改革使法院有权冻结所有账户(包括联合账户)。联合账户中的50%视为债务人的财产,剩余50%视为属于联合账户其他所有人的财产。如果其他所有人的实际持有份额超过50%,其他所有人可以向法院提出异议。

  (4)英国打算引入“信息提供命令及请求”(Information Orders and Requests)制度,使法院可以获得有关债务人身份和资产的信息。英国也考虑采取一系列措施改进执行技术——如使债务人更难通过将资金存入不同账户的方式阻止资金冻结。这些改革措施旨在确保法院可以应对那些不偿债的债务人,同时确保那些确实不能偿债的人获得应有的保护。

  目前,英国没有规定相关诉讼程序,使债权人可以从法院获得有关如何更好执行的建议,也不能要求法院从第三方那里获得额外的信息。债权人只能请求法院命令债务人到庭提供信息。问题在于,债务人可能不合作,会想方设法回避偿债,回避提供有关信息。因此,这项制度的使用率不断下降。

  《裁判庭、法院及执行法2007》规定判决债权人可以向高等法院或者郡法院提出信息提供申请。法院收到申请后,可以向政府提出信息提供请求。政府部门是被请求提供信息,而不是被命令提供信息。政府收到法院的请求后,可以提供他认为能够满足需要的信息。法院也可以做出信息提供命令,要求个人或者第三方提供信息,以协助执行。银行就可能收到这样的命令。

  6.法院组织体系改革

  英国打算通过合理设置法院,建立一个更灵活更有效的司法体系。但是,由于目前高等法院和郡法院之间的管辖权过于僵化,阻碍了上述目的实现。英国打算通过法院组织结构改革,保障案件在最适当的审级得到解决,从而使司法体系更有效率。

  目前英国的民事和家事法院系统已经运行了许多年。法院体系包括了不同类型和审级的法院。每一个不同的法院审理不同类型的案件(也有许多交叉)。英国近年来在这方面已经进行了一些改革,如不同法院适用的程序更加统一、更为简洁,但主要问题仍未解决。英国此次的改革计划包括两个方面:合理界定不同审级民事法院的管辖权;将郡法院重组为单一的郡法院,像高等法院一样拥有全国性管辖权。

  将郡法院的衡平案件管辖金额从3万英镑提高到35万英镑。在一些案件中,尤其是与财产有关的某些类型的案件中,郡法院的管辖权受制于3万英镑的标的额限制,标的额更高的案件必须在高等法院进行诉讼。这种标的限额是在上个世纪80年代初期设立的,目的是使郡法院可以审理大部分的涉财产案件,使高等法院可以处理更复杂的案件。然而,当时英国的平均房价只有23730英镑,各地价格差别也不大,到了2010年5月,英国的平均房价已经超过169162英镑。这样的变化使得大量的财产类案件由高等法院审理,加大了高等法院的审判压力。为解决这个问题,英国打算提高郡法院管辖案件的标的限额。

  通过改革赋予郡法院发布冻结命令的权力。冻结命令是阻止当事人处置和转移财产的命令,目的是防止被告在诉讼前处置财产以规避执行将来的判决。目前只有高等法院有权发布这样的命令,导致大量的案件涌入高等法院。因此,英国打算赋予郡法院此项权力。但是,考虑到冻结命令对被告所可能产生重大影响,英国也在研究是否将郡法院的这项权力予以适当限制,同时只允许资深审判人员行使此项权力。

  高等法院的法官到郡法院审理案件不必再经过司法部长同意(Lord Chancellor)。以前高等法院的法官就有权在郡法院审理案件,但这种身份的转变需要以下条件:本人同意、指定一定时间、一定的时机。选派高等法院法官去郡法院审理案件,需要首席大法官征得司法部长同意后才能进行。这种做法导致程序过分拖延。为提高效率,英国政府建议取消首席大法官的指派,首席大法官也不必就此征询司法部长的意见。取而代之的新制度是建立一项常规性制度,使高等法院法官可以根据工作需要到郡法院审理案件。这样,司法资源就可以更灵活更有效配备。

  创设一个跨英格兰和威尔士的全国性郡法院管辖权。这项改革的目的是保证案件和法官更有效地分配,使司法系统更为快捷。目前,英国的郡法院可以审理不同类型的案件(有交叉),不同级别的法官也都审理案件,并且各地做法和程序也不相同。郡法院拥有各自的身份,拥有界限清晰的地域管辖权。所有的郡法院均有权管辖任何合同、侵权以及土地回收类案件,他们对这些案件的管辖权不受地域限制,属于全国性管辖。但郡法院如果要审理其他案件,必须拥有相应的管辖权。如,只有指定的郡法院才能审理离婚请求、破产诉讼案件。

  这样的结果导致效率低下,因为法院的管辖权局限于其管辖的地区及某些类型的案件。民事案件事务中心的例子可以说明地域管辖如何导致低效率。事务中心是司法部法院事务服务机构在英国一些地方设立的,其职能是处理伦敦、东南、西北一些地区的法院的金钱诉讼,目的是将一些行政性事务从法院分离出来,使法院将精力更多用在推进诉讼程序方面。然而,由于郡法院行使地域管辖权,因此事务中心只能以其所服务的法院名义推进诉讼。这样做效率低下,尤其是服务中心需要用相应郡法院的印章在每个诉讼表格上盖章。对目前事务中心的运作进行审视后可以发现,集中处理模式比现行模式更简单、更有效。只要取消郡法院的地域管辖界限,建立一个单一的郡法院,就可以以一个法院而不是很多法院的名义推进所有诉讼。这样,事务中心可以管理更多行政性事务。

  建立一个拥有所有管辖权的单一郡法院,目的是提高效率,使将案件分配到法院的工作更为简单,也使调度高等法院法官到郡法院审理案件的工作更为灵活。设立单一的郡法院可以使郡法院和事务中心处理行政性事务的能力增强,简化案件分配过程。事务中心的有效工作可以为民事案件的处理提供更为有效和合理的操作模式。具体包括:为郡法院减轻大量工作,减少审理和裁决过程中的拖延;通过减少郡法院后勤部门的重复劳动,节约大量资源;使郡法院不再处理财政事务;法院事务服务机构的财产得到更合理使用。总的来说,建立单一郡法院的目的在于:更好使用司法资源,提高在不同法院之间登记和移交工作的灵活性;更好使用资产;改善事务中心的管理,拓展管理范围。

  英国就上述改革计划向社会征求意见的工作刚刚结束,约于今年10月对社会的意见作出回应。

  (作者单位:最高人民法院司法改革办公室)

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