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蒙古国的司法改革:措施与评价
善待不穿法袍的人民陪审员




2010年12月03日 星期五 往期回顾
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蒙古国的司法改革:措施与评价
龙 飞 编译
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  蒙古国的现行宪法为1992年1月通过的第四部宪法。根据蒙古国宪法规定,法院行使司法权,除了依法设立的法院外,其他机关不得行使审判权。近二十年以来特别是2000年以来,蒙古国大力推进司法改革,重建其司法制度,在一些方面取得了成功,但仍然存在很多亟待解决的问题。

  法院组织体系及其职权

  蒙古国的法院体制由三级法院构成,案件审理原则上采用三审终审制,对某些特定案件的审理适用二审终审制或一审终审制。宪法第48条规定,蒙古国法院由最高法院、省法院(包括首都法院)、地区法院、县法院、省辖区法院组成,同时设有宪法法院。

  蒙古国最高法院是最高审判机关,它的主要职权是:依据审级管理规则,对下级法院的裁决予以审查;审理由宪法法院、国家检察总署移交的关于维护法律及法律规定的人权与自由问题;对法律条文的正确运用(宪法除外)做出正式解释;裁决依法授权的其他问题,等等。国家最高法院的裁决为最终裁决,所有法院、其他有关部门必须执行。

  省法院、首都法院受理比较严重的犯罪案件和诉讼标的在1000万图格里克(蒙古币)以上的民事诉讼案件,同时受理上诉案件。地区法院和县法院只对一审案件作出裁决,并且所审理的案件都属于程度较轻的犯罪案件和诉讼标的在1000万图格里克以下的民事诉讼案件。

  宪法法院对实施宪法享有最高监督权,审查法令是否违宪,以及解决违宪争议问题。宪法法院处理案件的主要来源是公民申请、本院动议、大呼拉尔(相当于“议会”)、总统、总理、最高法院院长、国家总检察长的请求,大多案件与政府侵犯公民人权有关的案件。最高法院设有行政法庭,全国21个省和首都设有行政法院。行政法院有司法审查权,审查所有行政行为和行政法令的合法性。

  法院的行政管理

  蒙古国法院的地位是相对独立的。各级法院的经费由国家预算划拨,近年来呈持续增长的势头。议会遵守不得低于上一年度司法预算的原则,批准法院的预算。预算分为最高法院、司法委员会和其他法院三部分。法院的司法预算由薪俸、法庭的修缮维护费用和购买车辆及设备的费用构成,每年的预算由最高法院进行统一分配。有些地方法院也会从省预算中得到支持性的划拨,划拨的数量因各省财务状况和法院需求而有所差异。

  为了保障法官独立行使职责,宪法规定设置司法委员会制度。司法委员会是监督法官、法院活动的机关,但是不得介入法官和法官的审判事务,即通过监督法官的选任活动、法官的利益保护条件等来确保法官独立。委员会由12名成员组成,其具体组成人员是最高法院院长、国家总检察长、司法部长、司法委员会主任,由大呼拉尔和总统分别任命的1名成员,由最高法院选任的2名成员,由首都法院、省法院选任的2名成员,由地区法院、县法院、省辖区法院选任的2名成员。司法委员会的主席由12名成员根据多数表决制选出,每届任期为3年,可以连选连任。其主要权限:针对最高法院外的普通法院的组成,所有法院的法官编制人数、报酬,法院的预算分配和预算案的制作向大呼拉尔递交提案;向总统提交有关任命、解任法官的提案,以及令法官退职的提案;对选任法官活动进行评价,选任和任命法官;设置法官纪律委员会,对法官的晋升事宜进行审查,制定有关法官纪律、法官能力保护的规则;监督法院、法官及审判组织的活动,保护其权利等。

  法官纪律委员会主要处理针对违反职业道德的指控。法官纪律委员会15名成员中有9名成员来自国内社团,其主要职责是:调查法官候选人的任职资格,审查法官的职业技能,处理对法官违反职业道德行为的指控。

  在司法管理方面,2005年司法委员会通过的《改善司法管理的若干原则》确立了下列改革措施:完善法院的行政管理职责,提高法院管理水平,将法院管理与审判管理分开;完善案件管理制度,改善计划、管理、监督工作,建立责任制;完善人力资源管理,加强人员培训;改善公共关系,正确处理法院与媒体、公众的关系;建立法院预算、经济、设施和事务的管理制度;加快法院信息化建设,发展法院信息技术、统计及资料信息化管理。

  法官制度改革

  宪法明确规定了法官独立原则,即法官仅遵从法律行使审判权,任何人都不得对法官的审判活动进行干涉。禁止一切对法官进行不当罢免的行为和制度。除非基于宪法、法律关于法院组织的规定、或者基于法院的有效判决、一年内两次违反职业道德准则并由司法委员会通过法官纪律委员会的决定才能免去职务。立法给予法官充分的政治和经济保障,包括法官的生命、健康和财产保障。有关法律规定,法官享受社会福利,带薪年假等。

  最高法院的院长和法官由总统任命。最高法院法官的人选首先由司法委员会提出建议名单,然后由大呼拉尔提名。最高法院院长的任期为6年。其他普通法院的法官由总统根据司法委员会提交的人选建议予以任命。各级法院的院长人选从各法院的法官中产生,由总统根据司法委员会提交的人选建议予以任命,每届任期为6年。

  所有法官必须具有法学学位。在低级法院,法官必须25岁以上并有3年从事法律工作的经验;高级法院的法官必须年满35岁并有10年从事法律工作的经验;宪法法院的9名法官由最高法院、大呼拉尔和总统各提名3名人选,并由大呼拉尔根据指名予以任命,任期6年,年龄至少40岁,并且在政界和法律界都需具备经验。

  司法改革的目标和主要措施

  蒙古国的司法改革始于1990年,通过修改宪法和制定一系列的法律文件,启动司法体制改革。主要的法律文件包括:1990年宪法修正案、1992年新宪法、1995年“亚太地区关于司法独立原则的北京宣言”、2000年的“蒙古司法改革战略部署”、2002年关于法院系统的法律(包括民事和刑事法典,民事和刑事诉讼法典;行政和行政诉讼法典)、2002年法院组织法、2005年司法委员会通过的《改善司法管理的若干原则》。司法改革的主要成就集中在司法组织的独立性、司法程序的公正性、法官制度的合理性和司法管理的规范性等方面。

  主要目标和任务

  蒙古国大呼拉尔2000年颁布的“蒙古司法改革战略部署”计划是一个长期的司法改革战略性文件,阐明了蒙古国整个司法改革框架中司法体制发展的方向,确定了蒙古司法体制的战略目标:

  第一,确保法院与法官的政治、经济和社会地位的独立,并建立相应的法官问责制;

  第二,提高司法制度的适应能力,以适应社会变化的需求;

  第三,通过正确适用法律,实现司法公正;

  第四,提高法院的服务能力,确保法院及时对当事人的请求作出反应;

  第五,加强普通法院和专门法院的职业化建设,建立高效的审理程序。

  已经采取、准备采取或建议采取的改革措施

  蒙古国为了进一步推进司法改革,已经推出了许多卓有成效的改革措施。也有专家提出一些改革建议,司法改革可以自下而上,由外至内,由民间组织采取各种措施,从外部推动法院司法改革的进程。其中,关于促进司法公正的措施5项,提高司法透明的措施12项,严格司法问责的措施8项,专门的反腐败措施3项。

  促进司法公正的措施

  (1)建立定期的司法绩效评估制度。绩效评估主要针对法官的清廉、公正、修养、法律知识、法律推理、敬业精神及职业化水平等进行。这些评估应当通过对曾经参加过该法官审理的案件的律师或者一般公众秘密调查来完成,而且这些调查评估结果应该向社会公开。更理想的是,这些评估结果应当由一个独立的委员会负责,而该委员会应当以司法委员会、司法和内政部、蒙古律师协会为支撑。不过,也可以由民间社团组织对法官的业绩进行独立的评估,并向社会公布结果。这些评估结果都可以作为以下所列改革措施及建议的依据。

  (2)为初任法官制定最低任职资格条件。初任法官应当从正规的法律院校毕业,具有法学学位,通过了律师资格考试,并同时至少要有三年从事律师或检察官的工作经验。

  (3)选任法官应当基于客观的标准。例如,在只有在公务员考试中得分成绩最高的人才有资格依分数高低被任命为法官。这种制度不仅可以确保最优秀的人成为法官,而且还可以缓解当前人事任命制度中人情交往腐败的压力。

  (4)以业绩决定法官的命运。为了激励法官表现优良,法院系统内部晋升(如从地区法院法官升迁至上诉法院法官)、提高法官薪酬等应当以法官的业绩表现为基本依据(至少在一些重要方面应当如此)。

  (5)建立法官高薪制。应当大幅度提高法官工资,以吸引最好的法律人才进入法院,并能确保法官不愿意参与腐败活动而给现有法官职位带来风险。法官的薪金应当根据业绩差别而保持在每月1000至3000美元之间。此外,法官的工资应当由法律规定,除非因法官有司法不当行为被降级,不得减少。不过,这种高薪制改革方案只有在司法机关对腐败采取“零容忍”政策并有切实保证司法透明度和问责机制的具体措施时才能真正实施。

  提高司法透明的改革措施

  (1)建立透明的随机分案制度(如抽签)。案件一旦分配给某一具体法官后,没有正当理由(如存在利益冲突),不得剥夺该法官审理该案的权力。

  (2)建立透明的庭审旁听制度。蒙古法院所有诉讼案件都进行公告,每个审判法庭都向公众开放,而无论旁听人员与正在审理的案件是否有利害关系。不允许公众旁听庭审的法官和书记员将受到查处。

  (3)法律应当规定地区法院必须出具书面判决,并具体论述有关事实和法律问题,阐明判决理由。

  (4)所有法院判决和案卷都应当允许公众到法院查阅。媒体或其他社会公众可以审查法院案卷,以便对法院的日常活动进行监督。

  (5)法庭的所有审理活动应当逐字记录。这些记录应当方便双方当事人和公众查阅,但可收取合理费用。如果需要上诉的当事人确实贫困的,可以免费获得上诉需要的案卷材料。

  (6)建立官方的案例汇编制度,收集和出版所有地区法院、上诉法院和最高法院的判决。最好能够实现汇编制度的电子化并方便网上查阅,以确保广泛使用、费用低廉、出版及时。应当在乌兰巴托的国家法律中心以及各省、县的方便场所,为律师和公众提供免费的电脑接入终端,以方便其查询使用。

  (7)法院应当为公众提供方便以便公众了解法院审理的案件的进展情况。法院应当制作“案件进度表”,包括案件名称、立案日期,列出已经进行的审理活动、对程序动议的裁决、下一次开庭的时间、最后的结案期限等。“案件进度表”不仅可以在法院通过公共接入终端查询,也可以通过互联网查询。

  (8)建立“法庭观察员”监督项目,以监督法官是否不允许公众旁听,是否依照程序办事。法庭观察员还应该评价法官的公正、修养和专业能力。以前由奥特根腾格尔大学法律系学生实施的“法庭观察员”机制可以在完善后继续使用。

  (9)应当禁止在上诉审中对案件的事实进行重复审理。

  (10)制定并公布统一的证据规则。证据规则应当是跨实体法的规则,并适用于法院的所有诉讼活动。

  (11)制定并公布统一的民事诉讼法典。民事诉讼法典应当是跨实体法的规则,并适用于法院的所有诉讼活动。

  (12)初审结束后,法院应当为当事人和其他诉讼参与人提供一份通俗易懂的手册,为其解释上诉的权利,并清楚说明提交材料的必要步骤和期限。该手册还应该告知当事人有权获得初审法院的书面判决的副本。对于贫困的当事人,初审法院免费为其提供一套诉讼记录的副本。

  强化司法问责的改革措施

  (1)建立一个调查法官不当行为的独立机构,或者对现存的司法纪律委员会进行改组。委员会的成员不应当包括法官,也不应由终审法院首席大法官担任主席(目前的情况是由首席大法官担任主席)。委员会成员不应当通过政治程序任命,而应根据公务员考试或其他客观标准来选任。该委员会应当有调查和传唤的权力,开展调查的资源条件(包括暗访)。

  (2)明确规定法官免职的具体程序,以确保有渎职行为的法官被免职或者惩戒时必须依据客观的标准,经过透明的程序,而且免职或惩戒的理由只能是特定的公务不当行为。

  (3)司法纪律委员会应当接受独立的审计检查,以确保调查活动的正当性和一致性。审计结果应当公开。

  (4)调查和惩戒法官的程序规则应当按照国际上的通行做法不断完善,以实现以下目的:

  a、惩戒程序更加透明和公正,标准更加严格和精确;

  b、证明标准不宜过高,以便有效发现法官的不当行为;

  c、最终认定法官有不当行为的,应该公开宣告;

  d、对于确有腐败行为的法官,应当根据有关政策和实践对该法官提起指控。

  (5)司法职业道德准则应当按照国际上的通行做法不断修改、完善。作为最低要求,职业道德准则应当明确以下要求:

  a、禁止法官与当事人或其律师单方接触;

  b、禁止高等法院法官或资深法官与下级法院法官或资浅法官讨论未决案件或者可能成讼的案件;

  c、禁止法官审理有其亲属参与的案件(包括参与案件的任何程序),如亲属作为下级法院的法官审理案件,作为检察官起诉案件或者作为任何一方的代理律师;

  d、禁止法官从事与法官工作以外的任何工作,包括拥有企业的全部或部分资产;

  e、明确界定利益冲突的含义,禁止法官审理存在利益冲突或者看似存在利益冲突的案件;

  f、禁止法官与法庭外的任何个人(无论是个人或政府官员)讨论未决案件或者可能成讼的案件。

  (6)法官应当披露个人的资产和收入,并有义务证明其所有收入和资产的合法来源。

  (7)如果法官的亲属以前或现在是法官、检察官或律师,该法官应当披露这些亲属的身份(包括其关系远近)。

  (8)应当厘清并公布法官的“族谱”,昭示法官的家庭与司法机构的关系,以帮助监督管理利益冲突。

  专门的反腐败措施

  (1)应当研究可否建立陪审团制度,至少在可能判处监禁刑的刑事案件中,以及争议金额超过1000万图格里克的民事案件可以考虑建立陪审团制度。

  (2)举报司法腐败活动的个人应该受到特殊保护。这种保护包括免予受到损害名誉的刑事起诉或承担民事责任,即使腐败最终没有被证实(至少在没有明显的证据证明其确属恶意所为或者明知而为)。

  (3)法官应当经常轮岗交流到不同省和县法院工作,以减轻因社交关系产生腐败的可能性。这种轮岗交流工作最好每隔数年交流一次。不过,为减少对连续工作的影响,也可以要求法官在一年中某个季节(如在夏季)交流到不同省或县法院工作。

  (下转第8版)

  (作者单位:最高人民法院司改办)

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